改革，落后不是理由
访问次数 : 发布时间 :2014-10-17
近日，我研读了
启示一，《孙子兵法》云：“多算胜，少算不胜，而况于无算乎？”党的十八届三中全会和最高法院相继出台了司法体制改革的文件和方案，在顶层设计上明确了司改方向。作为条件相对落后的法院，面对法院系统共同存在的“案多人少”、“行政化”、“权责不明”、“审判脱节”等体制机制难题，有无先行先试司改的用武之地呢？葫芦岛中院勇于作为的例子作了阐释。正如该报评论员文说：“改革不是经济发达地区的‘专利’，经济发展水平、人员素质等不是阻延改革的理由，更不是改革成败的决定因素”。比如，破解“案多人少”难题，是等待外延式增编化解，还是结合法院实际的内涵式创新来化解；是抱着惯性思维，还是树立竞择思维。葫芦岛中院探索“去行政化”改革，极大地激发了法院体制机制的“化学反应”。人们常说“成功要有机遇”，却常忘“机遇只青睐有准备的人”。西双版纳中院也曾一改“扶不起的阿斗”思维定式，强推“无纸化”改革，短期即获得成功；又如，为适应司法改革新要求，组织全州法院两批次到浙江大学提升素质培训，也是在做“欲善其事，必先利其器”的备战举措。
启示二，古语曰：“疑人不用，用人不疑”。现在又提破解“还权于合议庭（法官）”这个长期困扰法院的用人机制性难题，也是破解深化法院司改的攻关性难题。以往司改，多基于“疑人不用”的思维定式，即越改越突出“层级审批”的权责分离模式，导致法官形成“审而不判”的惰性思维，逐渐养成了“不在其位，不谋其政”的职业操守观。比如，一方面强调法官素质不高而加大业务培训，一方面又强化“行政首长负责制”而制约法官展示职能，改革总跳不出“温室效应”。过去说法官素质偏低，确有个客观根据是学历普遍偏低的问题；现在这个问题已经根本性解决，总不能又把硕士或博士学历作为新根据吧？葫芦岛中院探索的“扁平化”审判模式值得反思，或许试试转变为“用人不疑”的激励思维，完善和改进权责统一的审判机制，这对激发法官的职业尊荣感和担当精神应有积极作用。比如说，现在讲法院的信任度不高，这是不是法院办案质量出的问题？分析案件改判率得不出这个结论；是不是法院开展“阳光司法”出的问题？分析法院全力解决“六难三案”问题也得不出这个结论。那问题的症结在什么方面？其中审判权的权责脱节问题，应是症结之一。权责不明，降低了法官应具备的独立性和抗干预性的职业特点。这是因为，法院越强化内部运行的层级性，就越强化了审判的神迷性，也就越易留下“合理怀疑”的空间。
启示三，成语说：“不进则退”。党中央决定召开的四中全会，将研究全面推进依法治国的重大议题；最高法院也在济南召开的新闻发布会上，部署了法院司改的具体时间表。借着新一轮司改春风，各法院都在反思所面对的各项难题，积极探索符合本法院实际的参与司改的方式方法。可以这样说，各法院都在努力避免处于“沉舟侧畔千帆过”的被动局面。司改不是发达地区法院的“专利”，这是葫芦岛中院的司改破题；即能否司改的问题，不是法官素质高低的问题，也不是法院优劣与否的问题，主要是决策高低的问题。比如，西双版纳中院强力推进网上办案办公改革，信息化建设取得规模性成效；又如，景洪市法院探索繁简分流改革，取得建立速栽庭机构的基础性成效。……
以上的启示及思考，客观而论：相对落后地区的法院，比相对优势地区的法院，改革所面对的困难会更多更难些。不过，困难有个“放射效应”，如果我们仅是“坐而论道”，困难就会无限放大；如果我们采取“既论亦行”，困难总没有办法多。最后用哈佛大学校训作为结束语：“今天不走，明天即使跑也不一定能跟得上”。
（州法院 姬海春）
附：机制一改天地宽——辽宁葫芦岛中院审判权运行机制改革调查
送：本院领导；
发：三县（市）法院，（本院各部门通过cocall系统下发） （共打印0份）
西双版纳州中级人民法院办公室
机制一改天地宽——辽宁葫芦岛中院审判权运行机制改革调查
这样的信访积案，葫芦岛两级法院2012年是386件，如今是11件。
和全国其他地方的中基层法院院长一样，上访，这是杜俊峰以前几乎每天都要遇到的挠头事。
现在，杜俊峰自信已经找到了一个一揽子解决类似难题的好办法。自2013年4月开始，葫芦岛中院新增信访案件数为“零”。
一、忧患催生变革，责任源于担当。像葫芦岛这样一个经济相对落后、队伍素质参差不齐的地方法院，能不能放权、敢不敢放权？
2011年末，杜俊峰从辽宁省高级人民法院调葫芦岛中院任院长。
到任之初，杜俊峰早晨上班，发现自己经常进不了法院大门。有些上访人情绪激动，谩骂、吵闹几乎成为家常便饭，严重干扰了法院正常的办公秩序。
葫芦岛偏居山海关外，辽西新城，城市规模、经济水平、案件数量都居于全省末端，而上访量却一度位居前列。2012年3月，全国两会期间，葫芦岛地区进京访总量位居全省法院第三名。
杜俊峰为此几乎使出了浑身解数：对每位上访人敞开中院大门，自己每周二雷打不动接访，全院中层以上干部都必须公开手机和办公电话，手下干警甚至把最难“摆平”的上访户认了干妈——然而，旧问题不断解决，新问题不断产生。最终，杜俊峰发现这都不是治本之策。
老百姓本来就不愿意打官司，可为什么却在打完官司之后没完没了地上访？杜俊峰认为，上访群众多多少少都是有道理的——或者是合乎法理，或者是合乎他们认为的情理。
涉诉信访仅仅是法院面临诸多问题的一个表象，根本原因在于法院多年积累下来的案件审判质量和作风问题。杜俊峰一直想下一盘很大的“棋”——改革审判运行机制，靠激发责任心和积极性来提高案件审判质量，改善司法作风，变“扬汤止沸”为“釜底抽薪”。当然，这绝不仅仅为了解决涉诉信访。
然而，法院管理松弛，纪律作风涣散，审判大楼面临建设改造，多处办公，没有食堂，一些干警经常上午来露一面，下午就不见人影，整个法院缺乏活力，缺乏上进精神……
与此同时，中院相沿已久的“惯例”也让他放心不下：多数案件承办人案子办结以后，需要院庭长审批签发才能生效，尽管没有参加庭审，但承办法官所在庭的庭长、分管副院长、院长均可过问、干预案件的裁判结果，甚至法律文书也必须先由庭长进行核稿，再由分管副院长进行签发。看似谁都说了算，实则谁都说了不算。
许多案件院庭长感觉把握不了的，还要再提交审委会讨论。仅以2011年为例，葫芦岛中院受理的2000余件案件中，有486件案件进入审委会讨论环节才最终结案。五分之一的案件经层层审批以后，最终经审委会讨论结案，按理说，质量应该可以保证了，可是面对的依然是发改率高、信访率高、结案率低、调解率低的被动状态。
杜俊峰了解后发现，审委会成了一些人的避风港，许多法官不想或者不愿意承担责任时，就将案件提交审委会决定，审委会成员的意见只记录不公开。这意味着，一旦出现差错，却很难对集体决定追究责任。
院庭长审批案件和审委会讨论案件的初衷是好的，至少是基于许多中基层法院法官职业化水平不高、业务能力参差不齐的现实。而葫芦岛中院恰恰就符合这样的“现实”：正式干警184人，法官134人，军转干部占四成，而全日制法律本科学历干警只有25人。
一边是案多人少，一线法官办案量大，负担重，审而不判，职业尊荣低，流失严重；一边是院庭长只审批案件不亲自办案，判而不审，“提了一个庭长，损失了一个法官”。
司法的中心是审判，审判的中心是庭审，如何让优秀法官回归审判台？还权于法官，还权于合议庭，激发法官的积极性和责任心，有责任才有担当，这在发达地区法院早有先例。问题在于，像葫芦岛这样一个经济相对落后、队伍素质参差不齐的地方法院，如果要真的进行审判权运行机制改革，能不能放权？敢不敢放权？
二、简政放权，扁平管理。改革犹如小马过河，到底是老牛说得那么浅，还是松鼠说得那么深？
杜俊峰带领党组一班人反复进行分析。
有副院长表示，自己原本审批案件，绝大多数时候是尊重合议庭意见，但却把很多矛盾集中到自己身上，担着“只管案子，不办案子，大权紧握，不愿担责”的莫须有骂名，为他人“背黑锅”。
还有副院长认为，放手还权以后，不要担心案件质量会下滑，可以通过配套的改革措施来解决。改革犹如小马过河，既没有老牛说得那么浅，也没有松鼠说得那么深，只有自己亲自试一下才知道，不必顾虑重重。
党的十八届三中全会对进一步推进司法体制改革作出了全新的部署与安排，掀开司法改革的历史新篇章。葫芦岛中院的法官们等来了一个千载难逢的历史机遇。
2013年11月到2014年2月，他们用了4个月时间，设计了《关于审判权运行机制改革试点工作实施方案》。为了提高改革决策的科学性，反复论证和征求意见，先后修改十余稿，让一线法官充分表达自身诉求，最终在全院上下达成共识。
按照方案，葫芦岛中院推出了一系列大刀阔斧的改革措施：
——建立“扁平化”审判组织模式，完善合议庭办案责任制。打破原有的立案、审判、执行业务庭之下再设合议庭的层级结构，将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查四大类25个合议庭，明确合议庭成员在共同阅卷、庭审、合议、事实认定、法律适用、裁判文书制作等环节共同参与、共同负责、相互制约，裁判文书由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次联名签署后生效，不再层层报批，共同对案件质量终身负责。
——取消案件审批权，明确界定院长、副院长、审判长的职责。院长、副院长只对自己参加合议审理的案件进行签署，将副院长、审委会委员、庭长编入合议庭担任审判长，通过主持庭审或主审案件行使审判权，审判长仅在本合议庭内行使审判管理权。
——建立专业法官会议，改革审判委员会制度。建立专业法官会议制度，专业法官会议一般只讨论案件法律适用问题不涉及案件事实认定问题，讨论结果对案件处理提供参考性意见，由合议庭独立决定案件处理结果，对案件结果负责。除法定须报请审判委员会讨论案件外的其他案件，由审判长根据合议庭意见提请，副院长过滤后认为确属适用法律疑难或新类型案件可以决定提交，其他案件一律不予提交。
——探索法院人员分类管理和综合部门集约化管理。将全院工作人员分为四大类：即法官、司法辅助人员、司法行政人员、社会化服务人员。调整办案法官比例，对行政政工后勤管理等部门进行充分整合，成立司法政务，法官管理、党务及纪律监察，司法事务（财务）三大管理委员会，相关行政事务通过委员会研究、决策。
“扁平化”、“去行政化”、“权责统一”的改革，突出了法官的主体地位，调动了法官办案积极性，提高了办案责任心，增强了职业尊荣感，使审判力量最大限度充实到一线，办案法官人数达到有法官资格人员总数的85.1%。院长、副院长、审委会委员、原业务庭庭长也开始办案，不仅担任审判长还亲自主审案件，极大地释放了审判资源，并且起到了良好的示范作用。
改革不是削弱院庭长职权，而是让审判权、审判管理权回归到审判规律上。院庭长从事后审批转到一线办案，总结审判经验，指导审判工作。审批案件数量减少了，有更多的精力直接处理重大疑难案件，强化审判指导和调研。
一位副院长表示，改革前，自己一年签发1000余件案件，加之其他行政性事务，在签发案件时根本就不能做到每件案件都细致研究。改革后，自己编入合议庭担任审判长直接审理案件，指导审判更直接、更有效。
机制一改天地宽。新的审判权运行机制实施3个月以来，主要审判指标立竿见影，呈现出积极变化。改革前，该院月均结案150件左右；改革后，4月份结案232件，5月份结案245件，6月份结案362件。案件调撤率大幅提高，改革前，该院调撤率一直维持在30%左右；改革后，4月份调撤率为40.52%，5月份调撤率为47.37%，6月份调撤率为38.15%。审判委员会讨论案件数量大幅减少，2012年该院审委会讨论案件272件，2013年为170件，而2014年上半年只讨论51件，从3月份改革后仅讨论23件。
案件质量、结案数量平稳上升，从一个侧面证明了“以制度约束人”是有效的、靠得住的，法官素质不是阻碍改革的充足理由。司法公平、公正除了要靠监督制约，还需要法官自身责任心和职业尊荣感提升来保证。
刑事第一合议庭审判长詹亚臣说：“现在确实压力大了，责任心提高了，遇到问题，合议庭成员都千方百计研究，每个人都要负责。”
“改革对年轻人更是激励。过去一遇到棘手案件就直接找领导拿主意，依赖性大，现在再没有人为你担责，促使年轻人提高能力，敢于负责。”民事第三合议庭审判员钟金芹压力中也有兴奋。
“改革让一度因为‘说了不算’而倍感‘憋屈’的法官找到了职业尊严，手中有了主动权，这极大激发法官队伍的活力、学习力、战斗力，阳光司法、公正司法指日可待。” 民事第六合议庭审判长张国军说。
“不断奶的孩子永远学不会吃饭，不放手的孩子永远学不会走路。”杜俊峰认为，放权先放心；放权要彻底，真正实现让审理者裁判。
三、用权必须有责，监督就是保障。审批环节少了，法官权力大了，如何防止“独立”成为“独断”？
在有院庭长、审委会把关、监督的情况下，还是会出现这样那样的瑕疵，一旦失去层层监督制约，法官权力大了，如何防止“独立”成为“独断”？
葫芦岛中院副院长刘军坦言，在葫芦岛这样的中小城市，还是典型的人情社会，过去，案件一上门，双方都托人，是再普通不过的事，作为副院长，不胜其烦。实行改革以后，办案机制更加透明了，打招呼、说情的人不是多了，而是少了，原因很简单，副院长不直接管案子，合议庭成员就3个人，共同签署，一旦出了问题，无可推责，谁也不可能拿自己的职业生命开玩笑。
那么，假如面对诱惑，依旧有人愿意“开玩笑”呢？法官独立性增强后，如何防止“独立”成为“独断”？杜俊峰给出了答案：
一是成立案件评查委员会，用法治思维和法治方式科学评价案件，既确保法官非因法定原因不受责任追究，又保证应当追究的错案责任能够追究到位。改革前，纪检监察只管违法违纪调查，但不管案件方面的问题，审监庭只负责案件的问题而不管办案人的责任，二者之间缺乏有机的衔接；改革后，评查委员会制度解决了如何启动评查，谁有权评查，采取什么方式评查，如何将评查结果运用到案件责任追究上来等一系列问题。改变了过去评查案件的非常态化和人为主导的非权威性。有效地克服查而不追、追而不处、处而不严等问题，保证内部监督机制监督效能的充分发挥。
二是引入第三方评价机制，选聘与法院有工作联系的人大代表、政协委员、社会各界代表、媒体记者、专业律师等共35人，成立第三方评价委员会。通过通报案件处理情况，评议庭审、法律文书，明察暗访、参与信访接待等形式，对合议庭进行综合评价。评价结果纳入各合议庭年度综合目标考核指标体系，作为合议庭和法官考评、奖惩的重要依据。
三是重视发挥律师作用。在葫芦岛，市内所有律师都有中院的门禁卡，进门无需通报预约。早在改革启动前，该院就与市司法局建立了联席会议、联合培训研讨制度，在法官和律师间建立重大、敏感案件沟通，相互评价等制度。法院设立律师反映问题绿色通道，律师对其所代理案件的审理情况存有疑问、意见、建议的，可在案件审结后的合理期间内通过律师管理科将疑问、意见、建议转达中院审判管理办公室进行相应处理，或直接提交院长。
律师王青山认为，法院“高看”律师，实质上是在倒逼法官进步。此举将进一步促进法官加强学习，提速审判团队职业化、精英化、专业化进程。
“改革以后律师执业权利得到切实保障，被赋予了评价法官的权利，执业环境得到净化，获得法官更多尊重。”律师周红伟如此评价。
接受采访的律师代表普遍认为，原来办案关系不好处理平衡，现在案子好办了，更加凭借自己的专业能力，不必考虑太多人情因素，这点在到外地法院和本地基层法院办案中能感受到明显差别。
四、积小步至千里，由量变到质变。改革绝非突发奇想，更非一蹴而就。善始更待善终，开弓没有回头箭。葫芦岛中院改革为何能瞄得稳、射得准？
葫芦岛中院的改革，令人惊奇的是“准”和“稳”。从年初拿出方案，不到两个月的时间就全部完成，其间机构、人事调整密集，工作方式根本性改变，却没有传出一丝不谐杂音，波澜不惊。一切似乎都是静悄悄地进行。
“表面上看是两个月，实际上我们早已默默筹备了两年，打好了改革的多项必备基础。没有长期成熟的孕育，我们不可能这么快就成功地实现改革的无痛分娩。”对此，杜俊峰有自己的解释。
据悉，早在2012年初，葫芦岛中院就出台了《关于院长、庭长带头办案的若干规定》，要求院长、庭长带头办理重大、疑难、复杂和新类型案件，明确院长、庭长办案最低数量，重新界定审核签发权限，减少了审批环节，缩短了办案周期。
为了提高审委会议事的效率和质量，2012年，该院又创新实行审委会预表决制度，规定拟上会案件周一必须网上提交，审委会委员周二、周三分散研究报告，周四上午在系统中完成预表决。周四下午审委会开会时，案件承办人不再汇报基本案情和证据，只汇报争议焦点和拟处理意见。
在此基础上，2013年，葫芦岛中院又创新建立了案件专业论证委员会制度，成立了民事、刑事、审监（行政）、执行和信访五类专委会，规定提交审委会的案件必须经过专委会讨论。经过专委会的过滤、分流，审委会讨论案件的数量激减。
现在，杜俊峰的案头上，每个月都有一件彩色的全院法官审判质量通报，上个月的第一名用红色标记着，要在全院业务大会上介绍经验，最后几名则用蓝色标记，加以警示。严格的法官审判考评体系由此建立起来。
“应该说在此番改革进行之前，我们60%的工作就已经调整到位，因为大家已经熟悉并适应了职业法官的工作程序和节奏，整个改革绝非突发奇想，更非一蹴而就。”杜俊峰说。
为了亲身感受改革带来的变化，17日上午，记者随机旁听了一起案件的庭审。该案是合同纠纷，庭审中，审判长和审判员不时穿插提问，分不清谁是案件承办人，再也没有以往那种承办人一人唱“独角戏”，其他人“事不关己”的局面。
“新的审判方式改革要求审判长参加本合议庭所有庭审，自感工作压力较大。”张国军建议对审判长的办案指数合理降低。今年3至6月他已参加庭审100多庭次，签发案件近百件，已是满负荷工作。采访中，其他审判长也都表达了相同看法。
民事第四合议庭审判长赵红梅认为：“由于承办案件数量的增加，书记员工作压力较大。每个合议庭只配备一名书记员造成案件装订、归档工作的滞后，在具备条件情况下，应增加司法辅助人员。”
律师们也异口同声呼吁提高法官待遇。周红伟律师说：“光靠承担责任是不够的，是持续不下去的，必须落实法官待遇。”李玉敏律师认为：“待遇问题迟早应该解决，尤其在反腐风暴后，一定有一个高薪养廉过程。”
开弓没有回头箭。葫芦岛中院敢于开弓，瞄得稳、射得准，取得了阶段性成果。但能否探索出可复制、可推广的模式和版本，一方面需要自身善始善终，落实已有措施，巩固和扩大改革成果。另一方面，也需要有关方面给予更多的支持。但总而言之一句话，就是靠改良的机制来用好人，管好人。
采访结束时，好消息传来：葫芦岛中院被最高人民法院批准，增加为全国审判权运行机制改革试点法院。
杜俊峰说，审判权运行机制改革，主观上并不是针对涉诉信访，但客观上却促进了涉诉信访难题的解决，这在方案设计之初，就预料到了。他和本文开始提到的上访人一段对话颇有意义：
上访人：“杜院长，你是好人，我们不闹，我们是文明上访，不给你添乱。”
杜俊峰：“老太太，谢谢你说我是好人。我们的制度就是要让所有的人都只能做好人。”