【要点提示】

超越职权作出的具体行政行为效力问题。

【案情与审判】

   原告薛玲芝，女，1960年6月8日出生。（周国华妻子）

被告勐腊县人力资源和社会保障局，法定代表人李雪伟，职务局长。

第三人勐腊县曼腊九年一贯制学校，法定代表人李银忠，职务校长。

1、被诉具体行政行为：勐腊县工伤认定委员会办公室于2011年11月8日作出腊劳工认字第20111108010不予认定工伤决定书，认为周国华在撤除清理勐腊县曼腊中学“校安工程”学生食堂旧址过程中，不慎从简易房房顶摔下死亡。受到事故伤害不符合工伤认定规定，不予认定工伤或者视为工伤。

2、薛玲芝诉称，勐腊县工伤认定委员会办公室于2011年11月8日作出腊劳工认字第20111108010不予认定工伤决定书，存在程序违法、事实不清、证据不足等问题，决定书超过法定期限送达，未加盖社会保险行政部门工伤认定专用印章，而加盖勐腊县工伤认定委员会办公室印章。周国华作为学校教务处副主任在承担学校后勤工作的同时还承担着校园管理和基础设施建设的协调指导工作。在指导“校安工程”学生食堂撤（拆）除清理工作过程中，不慎从简易房房顶摔下死亡。要求撤销勐腊县工伤认定委员会办公室作出的腊劳工认字第20111108010《不予认定工伤决定书》。

3、被告勐腊县人力资源和社会保障局辩称，本机关是依法进行工商认定的，具体行政行为事实清楚，程序合法、适用法律正确，事故发生时间为2010年4月14日傣历新年假期，放假期间第三人并未安排周国华值班，周国华并非在上班时间发生的伤亡事故。2010年4月14日早上李银忠与周国华的电话通话中，李银忠表示要推土机把房屋推倒后才能去捡砖，李银忠并未安排周国华上房顶或做其它事情。

4、第三人述称，周国华系第三人职工，只负责学校水电、食堂及学生疾病预防等工作，并无其他安排。事发时学校并未安排周国华，是其自己要上去的。事发时间系放假时间并非上班时间，学校并未安排周国华值班或做事情，周国华出事与学校无关。

经审理查明：2010年3月至同年4月间，勐腊县曼腊九年一贯制学校为拆除学校旧食堂数次开会，因其他单位拆迁房屋造成事故，决定将学校的房屋拆迁工程外包，最终学校的房屋拆迁工程发包给杨能学。2010年4月14日（傣历新年放假期间）中午时分，勐腊县曼腊九年一贯制学校职工周国华（曾任该校教务处副主任）邀约其亲戚张永成、张自成一起拆房屋，拆下来的石棉瓦、料子归学校，砖头由张永成和周国华哥哥周国武两家分。周国华等人拆学校房屋时杨能学等人在旁边施工。当天下午18时许，周国华从房顶摔下，在送医途中死亡。2010年5月上旬，薛玲芝（周国华的妻子）向勐腊县人事劳动和社会保障局递交关于要求工伤鉴定的申请。当月14日，勐腊县人事劳动和社会保障局受理了该申请。2011年5月27日，勐腊县工伤认定委员会办公室作出腊劳工认字第20110527006不予认定工伤决定书，认为周国华受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的范围规定，属于不得认定或视同工伤范围，对周国华不予认定工伤或视同工伤。2011年10月24日，勐腊县人民政府作出腊政行复决字[2011]01号行政复议决定书，认为勐腊县工伤认定委员会办公室作出的腊劳工认字第20110527006不予认定工伤决定书未向申请方调查取证，主要事实不清、证据不足，认定期限超过法定期限，程序违法，决定撤销腊劳工认字第20110527006不予认定工伤决定书，责令勐腊县人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出认定。2011年11月8日，勐腊县工伤认定委员会办公室作出的腊劳工认字第20111108010不予认定工伤决定书，认为周国华受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的情形，决定不予认定或者视为工伤。腊劳工认字第20111108010不予认定工伤决定书于2011年12月20日寄出给薛玲芝和勐腊县曼腊九年一贯制学校。

根据《工伤保险条例》第十一条、第十七条，《云南省贯彻<工伤保险条例>实施办法》的规定第三条的规定，云南省受理工伤认定的行政机关应是地（州、市）一级的劳动和社会保障部门。因此被告不宜直接受理原告的工伤认定申请。被告受理原告申请作出不予认定工伤的具体行政行为，执法主体欠妥当，属于超越职权作出具体行政行为，故被告作出的不予认定工伤决定书应予撤销。原告要求确认周国华属工伤死亡，由第三人向原告支付周国华一次性工伤死亡补助金等各项请求不属于人民法院行政案件审理范围，不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第四目的规定，做出如下判决：

撤销勐腊县人事局于2011年11月8日作出的腊劳工认字第20111108010不予认定工伤决定书。

【评析】

（一）审理本案的焦点

1、程序与实体问题

本案属于对工伤认定不服，工伤认定是指社会保险行政部门依据法律的相关规定，对职工所受伤害或患职业病是否因工伤造成所做的确认。被诉的具体行政行为为勐腊县人力资源和社会保障局作出的不予认定工伤决定书。通常情况下，法院审理此类案件审查的重点是决定书认定事实的证据是否充分，使用法律是否正确，程序是否合法。这类案件的案件事实包括程序性事实和实体性事实，首先，程序性事实重点要证明原告起诉是否符合法定的起诉条件的事实，所以，在审理工伤认定类案件是否具有复议前置程序的问题，2004年1月1日开始实施的《工伤保险条例》第五十三条第一项的规定，对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。该条规定的目的是将复议作为工伤认定类案件起诉的前置程序，（2010）年12月20日经国务院修改的《工伤保险条例》于2011年1月1日施行，取消了原条例中的复议前置规定，修改后的条列第五十五条第一项规定，“申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在的单位对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以申请幸行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该条规定取消了复议前置的规定，行政相对人和厉害关系人可以选择行政复议或直接进行行政诉讼救济途径。该条例是由同一部门作出的针对同一法律问题规定，由新法规取代旧的法规。所以，对于工伤认定类案件，人民法院可以直接受理，不用经过复议前置程序。从这一点可以看出，法院的审判工作涉及的法律、法规相当广泛，时常更新，作为审判人员要不断提高自己的法律素养。    

其次是实体性事实部分，本案因涉及到行政机关的执法主体资格问题，所以，没有涉及到认定案件的实体性事实---作出的不予认定工伤决定书是否有理有据，事实、证据是否充分。笔者顺带阐述自己的思路，此类案件若进入实体审查应着重审查行政机关作出的具体行政行为所依据的主要证据，也就是行政机关认定事实必不可少的证据，根据《工伤认定保险条例》的规定，主要证据应当包括：认定劳动者与用人单位存在劳动关系，具体到本案中，死者周国华与第三人存在劳动关系的事实是确定的；另外，还应当具备医疗机构出具的诊断证明书，本案中的劳动者周国华在送医途中抢救无效死亡是具有相关的证据证明；当地的劳动行政保障部门对事故伤害进行调查核实的证据材料等等。本案因未涉及到具体行政行为的实体内容审理，就此不再赘述。

2、作出具体行政行为的机关主体资格是否合法，是否超越职权

本案中的被告勐腊县人力资源和社会保障局是法律、法规规定的行政主体，但是其是否具备作出这一具体行政行为的资格？行政主体资格的合法性是具体行政行为合法的前提，凡是不具有行政主体资格而而作出的具体行政行为均是超越职权。我国行政主体的构成主要是法定行政机关和授权行政组织，法定行政机关是指各级人民政府及其组成部门；授权行政组织是是指法律、法规授予行政管理权的组织。勐腊县人力资源和社会保障局属于法定的行政机关，审查其是否具备相应的资格的时候，我们依照的是作出具体行政行为所依据的法律文件，法院审查行政主体是否超越职权应该依据行政机关做出具体行政行为的法律依据，审查行政机关行使职权是否超越其权限范围。

依据国务院制定的《工伤保险条例》第十一条、第十七条的规定，工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他区的统筹层次由省、自治区人民人民政府确定，职工发生事故伤害，在规定的期限内向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请；再根据《云南省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》第三条规定，工伤保险基金实行地（州、市）级统筹。依据以上的相关规定，可以看出本案中的原告申请工伤认定应该向地（州、市）级劳动保障行政部门提出，而不是被告，法律、法规并未对其行使工伤认定进行授权，被告不具有做出工伤认定的相关权限。对于该具体行政行为人民法院应依法撤销，否定其效力，该行政行政行为自始未发生法律效力。本案中的在行政机关做出具体行政行为时行使了法律、法规没有赋予的职权范围和限度，从而使该行政行为因越权而违法被判决撤销。

（二）裁判要旨的理由

越权的具体行政行为及效力

本案的判决结果系行政机关超越职权而被判决具体行政行为被撤销。具体行政行为被认定为超越职权，需具备做出具体行政行为的主体具有一定的职权，只有具备一定的行政职权，才会导致该行政机关越权行使职权，也才具备越权的可能性；每一个行政主体都有职权的范围和界限，行政机关行使职权超越了必要的限度范围，行政主体行使了法律法规没有授予的权利或者行使权利超越法律法规设定的界限，就构成了违法行政，具体行政行为就会因缺少合法性而被撤销。行政机关作出具体行政行为时，没有相关法律、法规的授权，人民法院经过审查，认为被诉具体行政行为超越职权，应该依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定判决全部撤销，法院作出的撤销判决使具体行政行为完全失去了合法性。因被告不具有相关的行政职权而导致作出的具体行政行为自始无效，并未对是否应该认定为工伤作出实质性的评判，行政相对人亟待解决的问题并未得到落实。但是，从法院对行政机关的监督职能来讲，法院对具体行政行政行为的审查实现了对行政机关的监督，行政机关及时作出纠正，对维护行政相对人的合法权益、控制行政权、实现行政法律价值有重大意义。行政机关要做到高效便民也需要对其职权、职能规范文件了解透彻。

（三）案件发生的起源、背景

勐腊县人力资源和社会保障局为何会认为自己有作出该具体行政行为的职权是与该机构的职能设置有一定的关系。通过了解，该行政机关的职能包含统筹建立覆盖城乡的社会保障体系，组织实施社会保险及其补充保险政策，执行全县社会保障基金收缴、支付、管理、运营实施细则，负责全县的社会保险基金，执行落实工伤保险基金。负责拟定全县工伤保险的实施意见；承担县直企事业单位的职工工伤认定工作；负责机关事业单位职工劳动能力鉴定工作。统筹实施劳动、人事争议调解仲裁制度以及劳动关系政策，完善劳动关系协调机制，协调劳动者的维权工作。其中最具争议的是该行政机关内设培训就业与劳动仲裁股，该机构是勐腊县人事局的内设机构，明确载明该机构具有监督实施全县企业职工的工伤认定职能，并专门设立工伤认定委员会办公室。但并无相关的法律、法规对其工伤认定职权作出授权或经过有权机关的委托，被告对于这方面亦未举证证明，国务院制定的《工伤保险条例》属于行政法规，云南省根据该行政法规作出地方政府规章《云南省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》规定可以看出，国务院制定的法规及地方规章已经对工伤认定机构作出规定，该行政机关并不具备实施该具体行政行为的职权，下级行政机关在没有法律依据的情况下作出超越职权的行为。（勐腊县法院  吴念滋）