【要点提示】

行政机关的内设机构对外无权行使行政处罚权，行政机关采取先行登记保存他人财产时必须依法进行，依法作出恰当的处理。行政机关如不依法行使职权，所作的具体行政行为可能因行政程序违法而被人民法院撤销。

评判理由：本案涉及行政机关行使权力时是否依法。本案审理的亮点在于合议庭准确把握了立法精神，坚持具体行政行为合法性审查原则，核心在于对依法行政的理解，并接合行政处罚法的相关规定，作出了准确的认定。

【案件索引】

一审案号：（2009）海行初字第212号。

【案情与审判】

原告张显泉，男，1971年8月4日出生。

被告勐海县建设局（现为勐海县住房和城乡建设局）。

勐海县建设局认定张显泉未取得特许经营许可证进行城市公共客运，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，采取先行登记保存措施扣押张显泉人力三轮车7辆，作出编号为：03号、09号、16号、152号、183号、189号、193号《暂扣决定书》。

原告诉称：原告系合法运营的个体工商户，依法取得了经营人力三轮车的“营业执照”、“道路运输证”等，拥有载客人力三轮车的合法运营资格。勐海县建设局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，以证据可能灭失和以后难以取得为由，扣押原告人力三轮车7辆。行政机关应当在七日内及时作出处理决定，但在七日内原告没有接到任何书面处罚决定，人力三轮车亦未返还原告，勐海县建设局的行为违反法定程序。请求撤销勐海县建设局作出的具体行政行为；本案诉讼费由被告承担。

被告辩称：勐海县建设局根据《市政公用事业特许经营管理办法》、《云南省城市建设管理条例》的相关规定，被告是勐海城区城市公共客运的法定管理职能部门，被告有权实施相关具体行政行为。原告挂靠的企业经营资质已被依法撤销，原告的人力三轮车是出租给他人经营城市客运业务，如不在经营现场及时扣押，以后难以取得违法经营的证据。被告向被扣押人出具了暂扣单，明确告知处理期限，但原告并没有主动在告知的期限内来接受处理，被告就没有对原告进行行政处罚。被告扣押人力三轮车的行为程序合法，适用法律、法规正确。请求驳回原告的诉讼请求。

本院经审理认为：《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作”，为此，被告对勐海县城区道路交通发展战略的制定和实施是负有职责的，被告对原告在勐海县城区违法从事城市公共客运的行为是有管理权的。被告在进行行政管理时，基于人力三轮车流动性大，而且当时在现场使用人力三轮车的人并不是原告本人，被告考虑到事后证据可能灭失或以后难以取得的情况，适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对原告的人力三轮车7辆进行扣押，被告作出具体行政行为所适用的法律是正确的。原告出具的暂扣单上的签章是被告的内设机构勐海县建设局监察大队，而被告并没有提供证据证明城建监察大队能够以自己的名义行使执法权，为此，被告的城建监察大队作出的具体行政行为是超越职权的；其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”，而被告依据该条款作出具体行政行为时并没有证据证明已经行政机关负责人批准，为此，被告作出具体行政行为时违反了法定程序；另外，原告被扣押的人力三轮车7辆至今被告未作处理，这是违反行政管理效率性原则的，应当视为违反法定程序。

据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第3目、第4目规定。据此判决：

撤销勐海县建设局作出编号为：03号、09号、16号、152号、183号、189号、193号扣押人力三轮车的具体行政行为。

案件受理费50元，由勐海县建设局负担。

宣判后，原被告双方都未上诉，一审判决生效。

【评析】

行政机关的内设机构，如本案中的监察大队不具备行政处罚的主体资格，在未经行政机关负责人的批准，先行扣押人力三轮车的行政行为超越自身的权力，属于超越职权；扣押行为发生后，在法律规定七日的时限内，是返还、还是没收未作出处理，显然违反了程序法的规定。当行政机关作出的行政行为超越职权，违反了程序法时，必然会被人民法院所撤销。

行政机关的一切活动只能在法律的规定和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律规定，防止行政权力的滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。行政机关是依法设立，行政权力亦是依法取得的。本案即是行政机关的内设机构未获得合法授权而行使行政处罚权引起。值得思考的是行政权力的实施必须做到：1、行政程序依法确定，这是法治政府的条件，行政权力的取得和运用符合法律规定，做到实体合法，权力的行使和行政行为的实施符合法定程序，做到程序合法。2、行政机关实施行政行为必须严格遵循依法事先规定的方法、步骤、顺序、时限等程序要求，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权。3、行政行为依法作出，要求行政机关及其工作人员，必须严格依照法律规定的职权责任和法定程序办事，依法决策、依法履行、严格执法，自觉运用法治思维和法律手段解决社会发展中的矛盾和问题。4、行政责任依法承担，行政机关必须对法律负责，承担因自身行政行为引起的各种法律责任。对不当行使权力、超越权限的行为，必须依法追究行政机关和有关工作人员的法律责任。

行政诉讼的对行政权力进行监督，保护当事人权益的最好救济途径，通过诉讼，法治观念可以深入人心，帮助公民并帮助行政机关改变执法观念，修复紧张的“官”与“民”的关系，最终实现官、民关系的和谐，即监督行政机关依法行政，又保障了行政相对人的合法权益。

（勐海县法院   刘继平）