一、问题的引出

根据《中华人民共和国义务教育法》第四条：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”之规定，适龄儿童接受九年义务教育既是权利亦为义务。权利和义务是辩证统一的概念，区别在于权利乃受法所保护的利益可能性，而义务则为受法约束的负担性，统一在于权利的实现必然有相应义务的履行，义务的履行也必然服务于对应权利的实现。对于未成年适龄儿童而言，接受九年义务教育作为权利来实现必然需要其监护人（通常为父母）履行对应的物质上供给及行为上配合等监护义务方可实现，而现实中尤其对于偏远地区，父母的行为导致适龄儿童接受九年义务教育的权利受到侵害已屡见不鲜，因受侵害的未成年人行为能力受限，故受侵害的未成年人如何救济自己的受教育权已成为普遍存在的社会问题，且将会影响到国家和社会尤其是偏远落后地区的长远发展，在此背景之下，乡（镇）教育主管部门即乡（镇）人民政府除采取各种行政手段保障辍学适龄儿童接受九年义务教育权利及义务的同时，也通过诉讼途径保障适龄儿童接受九年义务教育权利，实践中具体操作方式为：乡（镇）人民政府作为原告、以受侵权的适龄儿童的监护人作为被告向人民法院提起民事诉讼，请求判决被告送适龄儿童到学校接受九年义务教育。这样的“官告民”式的诉讼在实践中已经不是新鲜事，类似案例各地均有，随处可见，勐海县人民法院目前遇到类似案件。但是，这样的诉讼在民事法上是否具有相应的依据尚需探究，如接受九年义务教育的权利是否属于民事权利，乡（镇）人民政府是否属于适格的原告，这是类似的诉讼无法逾越的法理问题，对此问题进行梳理显得极为必要，当然，笔者进行肤浅梳理乃实因才疏学浅所限。

二、接受九年义务教育之权利性质

根据《中华人民共和国侵权法》第一条：“为保护民事主体的合法权益，明确侵权责任，预防并制裁侵权行为，促进社会和谐稳定，制定本法。”及第二条第一款：“侵害民事权益，应当依照本法承担民事责任。”之规定，乡（镇）人民政府以未成年人父母作为被告起诉其侵犯未成年人接受九年义务教育的权利之诉作为侵权之诉得以成立的前提必然要求适龄儿童接受九年义务教育的权利为民事权利，众所周知，在我国目前的民事法律中并未直接将受教育权及接受九年义务教育的权利规定在民事法律之中，而是在作为社会法的《中华人民共和国未成年保护法》和作为行政法的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国九年义务教育法》中予以规定。对于教育权是否为民事权利的问题实践中也引起过争论并经最高人民法院以批复的形式进行过司法解释：1990年山东省滕州市滕州八中学生齐玉苓以委培形式考上济宁商校财会专业，后在该校学生陈晓琪之父陈克政、滕州八中、滕州市教委共同故意操作下，让分数线不够的陈晓琪以齐玉苓的名字冒充齐玉苓到济宁商校上学并毕业参加工作，2001年齐玉苓发现后以自己的受教育权和姓名权受侵害为由向枣庄市中级人民法院提起诉讼，后枣庄市中级人民法院支持齐玉苓姓名权受侵害的诉讼请求，但以受教育权非民法通则规定之民事权利为由驳回齐玉苓以受教育权受侵害为由提出的诉讼请求，齐玉苓上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院依据《中华人民共和国人民法院组织法》第三十二条报请最高人民法院进行解释，后最高人民法院以法释〔2001〕25号司法解释批复山东省高级人民法院，该批复认为受教育权为民法通则中的人格权内容，后山东省高级人民法院以该批复为依据支持齐玉苓以受教育权受侵害提出的诉讼请求。[i]但是，目前批复山东省高级人民法院的法释〔2001〕25号司法解释已经失效，也没有新的司法解释予以替代。

从民事权利的本质而言，民事权利为法律赋予民事主体在民事关系中所享有的受法律保护的某种利益可能性或者为或不为某种行为的可能性，接受九年义务教育的权利对于适龄儿童而言确属一种受法律保护的利益，当然这种利益非短期的利益。此外，教育权是宪法确定的公民所享有的权利之一，在《中华人民共和国婚姻法》第二十三条中明确规定父母有保护和教育未成年子女的权利和义务，《中华人民共和国民法总则》第三十四条也规定监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等，据此，在未成年人与父母的监护法律关系中，将送子女接受九年义务教育的义务视为监护义务的内容符合宪法及法律的规定，因此子女也应在监护关系中享有对应的享受九年义务教育的民事权利。对此，将适龄儿童接受九年义务教育的权利认定为民事权利确属合理。

三、乡（镇）人民政府之原告主体资格是否适格问题

在接受九年义务教育的适龄儿童与其监护父母之间的监护关系中，当适龄儿童接受九年义务教育的权利受到其父母侵害之时，因儿童的行为能力受限及家庭服从父母模式的影响，九年义务教育权受侵害的儿童难以启动诉讼程序维护其合法权益，不乏在多年后难以适应知识社会时埋怨父母的例子。因此，在此情形下，为维护整个国家、民族的长远发展和未成年人的教育权益，由相应的国家机关介入确属必要，当然介入的方式是多样的，下文分别探索。

首当其冲的就是行政处罚手段，在《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国九年义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律中规定教育主管部门有权对违反上述教育法律的行为进行行政处罚，包括进行罚款和责令改正，当然，只要具备基本法律理念均可明白，行政处罚手段重在对实施行政违法行为的人进行惩罚，目的在于预防和惩戒，实施惩罚的主体与被惩罚的对象之间属于行政法律关系，这一点与民事侵权诉讼之间存在本质区别，民事侵权诉讼之重点并非对侵权行为进行惩罚而是着眼于对被损害之权利或者损失进行救济，目的不在于惩罚而在于最大限度恢复或者弥补被侵害之权利或者损失，属于平等主体之间的民事关系。因此，对于父母侵害适龄儿童接受九年义务教育权利这一侵权关系中，父母的侵权行为具有双重属性，既是行政违法行为也是民事侵权行为，当然这是将享受九年义务教育权利解释为民事权利作为前提条件的。

父母侵害适龄儿童接受九年义务教育权利时，乡（镇）人民政府是否具有原告主体资格对父母提起侵权之诉呢？对于这一问题，只能从诉讼法上进行梳理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；……。”之规定，起诉的原告原则上必须是具有直接利害关系的主体，当然这只是原则规定，例外就是公益诉讼的起诉主体就不是直接利害关系的主体。因此，乡（镇）人民政府是否具有原告主体资格对父母提起侵权之诉，取决于（乡）镇政府人民要么具有直接利害关系，要么属于公益诉讼，教育事业当然是公益事业无疑，然而根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”之规定，对公益诉讼的原告主体资格必须由法律规定授予，目前《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》授予了消费者保护协会及特定的社会组织可以作为相应事项的公益诉讼主体，但是相关的教育法并未授予（乡）镇人民政府作为侵害九年义务教育权的公益诉讼主体。

在当前，各地受理（乡）镇人民政府起诉父母侵害适龄儿童九年义务教育权，理由均在于该侵权行为与（乡）镇人民政府有直接的利害关系，也就是说符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项关于起诉原告的要求，理由在于九年义务教育不但事关适龄儿童的利益，而且关系到整个国家公民素质的提高，事关国家发展和民族进步，因此法律规定接受九年义务教育既是公民的权利也是公民的义务，义务必然对应于权利而言，当将接受九年义务教育视为公民的义务之时相对应的权利主体就是国家，因此当父母侵害未成年人接受九年义务教育权利的同时，也侵害了国家的权利，与国家当然有直接的利害关系。当然，这样的解释理由是牵强的，因为无论如何，政府与适龄儿童以及其家长之间并不是平等的法律关系，而是行政主体与行政相对人的关系。

四、不可或缺的思考

教育事业对于一个国家和民族之重要性不言而明，教育事业是否发展可谓事关整个民族的兴衰存亡，党和国家早已意识到这一点，百年大计教育为本已不再是一句空话。确保适龄儿童接受九年义务教育是国家确保普及基础教育提高民族素质的需求，当前教育部门及相关乡（政）人民政府确保九年义务教育政策得以落实的手段主要是通过行政手段，司法诉讼手段还缺少法律依据，司法诉讼手段具备一些行政手段无法相比的优势，比如司法诉讼手段更容易对公民的行为起到导向作用，在实现法律的引导功能方面更具优势，更容易引导公民形成监护子女完成义务教育不但是自身自由亦为法定义务的思维趋势。今后，在类似诉讼可考虑将类似诉讼纳入教育公益诉讼，在相关教育法上授权乡（镇）人民政府对侵犯未成年子女九年义务教育权的行为提起公益诉讼。

当然，诉讼行为对于公民而言是一种负担，不可滥用，必须在必要的范围内进行诉讼，严格控制在因父母一方的主观原因导致九年义务教育适龄儿童辍学的范围之内进行诉讼，在因为子女不愿意上学逃学，而父母已经尽力协助学校和政府劝学保学的情形下，因不存在侵权行为而不宜进行诉讼，此外，若家庭存在特殊经济困难或者父母存在特殊原因需要子女照顾的情形下也不宜进行诉讼，法律不能强人所难，而应当寻找其他方式帮助解决困难。总之，不考虑具体实际而进行诉讼可能适得其反，更可能伤害未成年人和父母之间的亲情，应联系实际具体问题具体分析，不可一刀切，更不可将诉讼作为应付上级督查的工具。

(勐海县人民法院  王银书)