西双版纳州法院农村土地承包案件审理中的典型问题及处理 
西双版纳州中级人民法院 郭建地 

　　以家庭（户）为单位的农村土地承包经营制度，可以说是现阶段关系我国农民生存发展的最为基本的经济制度，加之农村土地承包经营权本身还具有保障农民养老的特殊功能。因此，土地承包经营权是农民最为重要的一项具有财产属性的权利，如何处理好因承包经营权产生的纠纷，事关社会的和谐与稳定。西双版纳州人均承包地面积高于全国人均水平，总体而言，人地矛盾不突出，历年来全州审理的土地承包经营权纠纷案件占民事案件的比例并不高。但近年来，随着橡胶价格的提升以及国家的惠农政策的相继出台，农民种地所带来的收益不断提高，承包地的价值日益凸显，加之物权法对农村土地承包经营权的物权性质的确认所带来的权利的稳定化，促使承包经营权人更加珍视承包经营权等因素，西双版纳州的承包地纠纷案件有增加趋势。州两级人民法院及派出法庭对案件的处理做了大量的工作，积累了一些经验，也遇到了一些法律适用中的难点问题，现将一些具有典型性的问题提出，以供共同探讨。 
　　一、关于承包经营权权属争议纠纷案件问题。 
　　最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，明确了承包经营权侵权纠纷属于人民法院的民事受案范围，但当事人以侵权为由提起的部分土地承包经营权纠纷案件，产生争议的承包地本身权属不清，实质上属承包经营权权属本身存在争议，该类案件不应属人民法院的民事诉讼受案范围。我们认为，承包经营权侵权纠纷，应以产生侵权的承包地的权属明确为基本前提，也即通过人民政府颁发的承包经营权证书或发包方与承包方签订的承包合同（以下简称人民政府颁发的承包经营权证书）所载明的内容，可以直接确定产生争议的承包地的权利归属。如果没有这一基本前提，人民法院对该类侵权案件进行实体处理，必然涉及到对争议承包地的权属先行进行确权的问题，而承包地的确权，并不属于人民法院的职权范围。因土地承包经营权的法律地们从属于土地使用权，故土地承包经营权权属的确权应适用法律对土地使用权的权属确权的相关规定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。而且，根据该条规定，如果当事人对有关人民政府的处理决定不服，30日内向人民法院起诉的，应以作出行政确权处理的行政机关作为被告提起行政诉讼。我们曾遇到过在人民政府对当事人的土地承包经营权的权属进行确权后，当事人以产生争议另一方为被告提起土地承包经营权侵权民事诉讼的案件。对于这类案件如何处理，我们认为：如果在接到行政机关作出的处理决定通知之日起30日内，不服人民政府处理决定的一方以另一方为被告提起侵权诉讼的，应告知其以行政机关作为被告提起行政诉讼。如其仍坚持提起民事诉讼的，或者在接到处理通知之日起30日期限界满后提起承包经营权侵权诉讼的，分两种情形处理：1、未被确认享有承包经营权的一方对被确认享有承包经营权的一方提起侵权诉讼的，以行政机关的生效确权处理结果为依据，作出判决驳回诉讼请求的实体处理。2、一方当事人以另一方当事人不履行人民政府的处理决定为由，请求另一方返还承包地的，如案件在立案阶段应告知其直接向人民政府申请执行，不予立案。案件已经受理又坚持不撤诉的，裁定驳回起诉。关于对所涉承包经营权的争议如何区分是权属争议还是侵权争议，我们认为可以这样区分：案件的处理结果，如果对当事人持有的真实有效的土地承包经营权证书有了诸如权利主体、权利的范围（四至界限）等实质性改变或对不持有土地权属证书的当事人确认承包地经营权的，双方争议的实质系土地承包经营权权属争议。例如：对争议的承包地：1、双方都持有人民政府颁发的真实有效的承包经营权证书（包括界限相同、包含、交叉的情形），双方都主张自己是合法权利人的，应认定为土地承包经营权权属争议。人民法院不应确认哪一方的证书有效或对交叉部分的承包地予以划定。2、仅原告一方持有真实有效的权属证书，原告以其权属证书所载明的权利范围内的承包地与被告产生侵权争议的，属承包经营权侵权争议。原告方的诉讼请求超越承包经营权证书所明确的范围与被告产生侵权争议的，包括原告的承包经营权证书所记载的权利范围不清楚、不确定，不能通过权属证书记载的内容直接确定争议地在原告的权属范围内的，应认定为承包经营权权属争议，不应由人民法院进行实体处理。3、仅被告一方持有承包经营权证书，被告的承包经营权证书能直接明确争议地在其承包经营权证书载明的权利范围内的，属承包经营权侵权争议。被告的承包经营权证书不能明确争议地在其权利范围内的，属承包经营权权属争议。4、双方对争议地均未取得土地承包经营权证书，也不能提供与发包方签订的承包合同证明权属来源的，无论一方是否认可对方的权属主张，均属权属争议，应由人民政府处理。另，因承包经营权权属争议案件不属人民法院的民事诉讼受案范围，人民法院不能对案件进行实体处理，也就不能对案件进行调解处理；如争议双方自愿达成协议请求人民法院予以确认的，人民法院不应确认。 
　　二、第二轮农村土地延包中未取得第一轮承包地的农户，以发包方及第二轮承包的实际承包人为被告提起的土地承包经营权侵权纠纷案件如何处理的问题。 
　　《中华人民共和国农村土地承包法》第26条、第27条规定，承包期内发包方不得收回、调整承包地，在第二轮农村土地承包中未取得第一轮承包地的农户往往以发包方违法收回承包地为由，请求确认发包方的调整或收回行为违法，由此第二轮土地承包人取得承包地没有合法根据，应与发包方共同承担返还承包地的责任。对于该类纠纷，我们认为，农村土地承包法第26条，第27条，明确了发包方不得收回、调整承包地的期间为“承包期内”。而第二轮土地承包是在第一轮土地承包经营权期限界满后，也即在第一轮农村土地承包地的发包方与承包方签订的承包合同所约定的权利义务终止后，根据国家对农村承包地进行延包的相关政策规定，由发包方与承包方再次签订新一轮承包合同，明确双方权利义务的行为。因此，发包方在第二轮土地延包中对原第一轮土地承包人的承包地的调整、收回，是在发包方与原承包人签订的承包合同期限界满后作出的行为，农村土地承包法第26条、第27条的规定，不能成为判定第二轮土地延包中发包方的行为是否合法的根据。第二轮土地承包方案确定后，作为原土地承包经营权人在第二轮土地承包中未取得产生争议的承包地的经营权，应属于集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的情形，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，如原承包人以发包方违法收回、调整承包地的行为无效为由，请求人民法院确认其享有原承包地的承包经营权的，人民法院履行告知事项后，案件在立案阶段的不应受理，已经受理坚持不撤诉的，裁定驳回起诉。如果原告还一并将第二轮承包中实际取得争议地的承包经营权的权利人列为被告，请求返还承包地的，其请求不成立，应判决驳回其诉讼请求。 
　　三、属于同一集体经济组织的成员间互换家庭承包地未约定互换期限，一方请求返还互换前承包地纠纷的处理。 
　　农村土地承包法第32条、第40条的规定，以及物权法第128条：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限，…”的规定，明确了同属于集体经济组织的成员间为了方便耕种或者各自的需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，双方约定的互换期限最长以承包期的剩余期限为限，互换期限超过承包期剩余期限的，超过部分应为无效。由此，对于承包地互换双方对互换期限有明确约定的情形，法律的规定是明确的，即：如约定的互换期限短于承包剩余期限的，该互换期限的约定为有效，到期双方应相互返还承包地；如约定的互换期限长于剩余期限的，应视为双方在承包地剩余期限内的互换约定有效。但对于互换双方未约定互换期限的，应如何看待双方签订的互换协议，法律对此并没有直接明确的规定。我们认为，国家对转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权，除对转让这一方式特别规定应当经发包方同意外，对采取其它方式流转的，贯彻当事人意思自治原则，不再要求必须经发包方同意，只是指导性的要求向发包方备案，未经备案，也并不会导致流转行为无效。法律对采取转让方式有特别规定的原因，主要是土地承包经营权的转让是最为彻底的承包经营权流转方式，土地承包经营权以其他方式流转的，承包方与发包方的承包关系不变，但土地承包经营权转让，转让方与发包方在该承包地上的关系终止，由受让的农户与发包方确定新的承包关系。这就需要考虑转让方、受让方与发包方三方的因素。对于转让方而言，农村承包地是我国农民最为基本的生存保障，在实际生活中，一些承包经营的农户往往不顾长远利益而只顾眼前利益，转让自己的承包地；也有一些农户因迫切需要偿还债务等原因转让自己的承包地，成为失地农民，失去生活保障，造成生活困难等社会问题。基于此，法律对转让方转让承包地进行了限制，要求转让方必须有稳定的非农职业或者稳定的收入来源。对于受让方而言，要求受让方必须是农户，且必须将受让的承包地用于从事农业生产经营的专门用途；对于发包方而言，如转让方与受让方转让承包地未经发包方同意，发包方作为土地的所有者或者国有土地的使用者，其在承包经营关系中所享有的权利就难以得到保障。而对于土地承包经营权的互换流转方式，与转让土地承包经营权的法律关系最为相近，法律未规定互换承包地需经发包方同意的缘由，我们认为，首先，双方均取得了对方的土地的承包经营权，互换承包地并不关涉农村承包经营户的生存保障问题。其次，互换双方均为农村承包经营户，互换的土地又均系同一集体经济组织，并不涉及发包方作为土地所有人的权利的行使，以及受让方必须为农户的要求。最后，农村土地承包法第三十八条的规定，还明确了互换双方对互换后的土地承包经营权向县级以上地方人民政府申请登记的权利，也即将各自互换后的土地承包经营权登记在各自名下的权利。综上，互换承包经营权的法律关系与转让承包经营权的法律关系最为近似，只是互换中不存在转让价款的支付，双方是以“物物”交换的形式支付对价。因此，在互换双方未约定互换期限或约定不明时，应理解为双方在承包经营权的剩余期间进行互换。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条也仅规定了以转包、出租方式流转承包地的，如当事人对流转期限没有约定或者约定不明的，视为不定期转包、租赁关系，当事人一方享有随时解除合同的权利，并未将互换方式纳入其中。综合以上分析，我们认为，以互换方式流转承包地，当事人对互换期间没有约定或约定不明的，当事人不享有随时解除互换合同的权利。对一方请求换回互换前的承包地的主张，不应予以支持。