“执行难”是指人民法院对已经发生法律效力的法律文书，由于一些障碍因素的存在，无法使之实现或难以实现的现象。胜诉当事人的合法权益无法实现，不仅造成当事人直接经济损失，使当事人对法律失去信任，还严重损害司法公正和司法公信力，破坏经济社会正常发展和稳定。由此可见，“执行难”不仅仅是一个法律问题，也是一个社会问题、政治问题。

2016年3月13日，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时庄严承诺：“用两到三年时间基本解决执行难问题”，2016年4月，最高人民法院制定了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，明确了基本解决“执行难”的工作目标：被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制；人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决；有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕，人民群众对执行工作的满意度显著提升，人民法院执行权威有效树立，司法公信力进一步增强。本文以西双版纳傣族自治州两级法院执行工作为视角，分析“执行难”产生的原因，并就基本解决“执行难”提出相应对策。

一、“执行难”的具体表现

“执行难”到底难在哪里？主要表现在以下几方面：

（一）被执行人难找。被执行人故意规避执行，有的被执行人采取搬迁、更名、隐姓埋名等方式故意躲避执行，还有部分被执行人，尤其是自然人，为了逃避债务，往往选择外出藏匿老挝、缅甸等境外，只在逢年过节才回家，很难找到其行踪，耗费大量的人力物力。被执行人难找，是当前执行工作较为突出的问题。

（二）执行财产难寻。为了逃避债务，有的被执行人在败诉后甚至在诉讼之前就开始采取种种手段转移、隐匿、处分自己的财产。具体表现有：有的被执行人将自己的银行存款转移到自己的近亲属名下，将房产、林业等不动产或动产变更登记在近亲属名下；有的被执行人将财产低价转让或赠与他人；有的被执行人联合亲戚、朋友搞虚假诉讼，钻法律的空子，试图通过看似“合法化”的方式来掩盖其非法目的等，上述情形，使执行人员不得不投入大量的时间和精力查证、认定财产的性质和权属，导致执行措施难以及时到位。

（三）应执行财产处置困难。对执行中千辛万苦已经查明的财产，人民法院往往也难以控制和处分。如对救灾款等专项资金、上级特殊拨发款、预算内资金、征地补偿费、社会保险基金等特殊钱款，根据相关法律和司法解释规定都不能执行，对于农村房屋，如果集体土地包括宅基地不转为国有土地，则只能在集体经济组织内部流转，而国家对集体土地包括宅基地转为国有土地的审批是限制的，因此法院对被执行人的农村房屋往往无法处理。有的被执行人提供的林地等不动产在境外国家，也无法跨境处置；有的房地产开发企业因高息借款无力偿还而用在建房屋抵偿借款，导致一房多抵、一房多卖的现象，一方面由于涉及到多数人的利益，容易引发不稳定问题，导致法院不便轻易处置；另一方面，部分房地产项目债务数额巨大，即使对整个楼盘进行处置，但由于无人竞买导致多次流拍，这些都导致财产难以变现，从而使案件执行陷入僵局。

（四）协助执行配合难。现实生活中，协助执行人与被执行人之间往往存在着密切的联系，在法院要求协助执行人协助法院执行时，他们往往会想方设法地帮助被执行人，或拖延时间，或转移财产，甚至拒不协助执行。例如，在我院执行的一起案件中，要求被执行人的公司协助执行，将被执行人的收益扣留下来，可是，协助执行人在收到法院的协助执行通知书后，并未按法院要求的去做，而是私底下帮助被执行人转移收益，致使该案件无法得以执行。协助执行难求，使得法院在执行过程中孤军奋战，异常疲惫，使本来就有限的精力被耗在做协助执行人的工作中去，造成了执行难。

（五）抗拒执行难究。实践中，在执行时常常会遇到被执行人拒不执行甚至采取暴力手段抗拒执行的情况，他们有的擅自撕毁法院的封条；有的对已被查封的财产私自处分；有的侮辱、谩骂执行人员；有的甚至对执行人员大打出手等等。除直接暴力抗拒执行外，实践中还出现了以自杀、自残、恶意投诉、无理上访等不正当方式给法院和执行人员施加压力、阻碍法院执行生效法律文书的现象，特别是以（扬言）自杀、自残等“冷暴力”方式对抗执行的行为明显增多。

（六）执行救助难批。除了以上有被执行人有履行能力的案件难以执行外，还有相当一部分案件是由于被执行人无履行能力而导致生效法律文书难以执行。针对申请执行人生活特别困难，而被执行人又确无履行能力的情形，各级政府、法院都有司法救助资金。但是由于案多人多资金少，司法救助资金审批严格控制，对救助金额也严格限制，很多困难申请执行人救助资金难以拨付到位，不能完全化解执行矛盾。

二、产生“执行难”的原因剖析

当前，我国正处于社会转型期、矛盾纠纷多发期，虽然正在深入改革，但是政治、经济乃至司法体制都存在诸多不完善的地方。司法体制不完善是造成执行难问题的一个重要原因，事实上，执行难问题的出现，还有深层次的社会政治、法律与文化原因。执行难成为一种体制性的、社会结构性的矛盾在司法实践中的集中反映，解决执行难是一项长期的、复杂的、艰巨的工作。从形成执行难的原因来看，大致有以下几方面：

(一)执行法律法规不健全。由于立法理念与技术的限制，多年来，我国各级法院的执行部门开展执行工作的主要依据是《民事诉讼法》中有关执行方面的法条以及最高法关于执行方面的一些司法解释。迄今为止我国尚未颁布民事执行方面的专属法律，缺少统一的执行法律体系。在执行实践中出现的新情况由于缺少完整的法律确认规范，导致在执行过程中存在无法可依的尴尬局面。执行工作立法的滞后与法律、法规的不健全，使执行工作的随意性概率大大增加，被执行人往往无视生效法律文书的权威性和严肃性，或躲避履行义务，或公然暴力抗拒执行。

（二）社会信用体系不健全。由于历史等原因，我国法治化程度较低，人们信用意识淡薄甚至是缺失，规则意识、责任意识普遍低下，法治意识、程序意识和司法理念淡薄，缺乏对司法裁判的敬畏、认同感，缺乏尊重和主动履行裁判的意识。市场交易活动中，不少市场主体对经济活动中蕴藏风险的认识相当不足，认为产生了纠纷，反正由法院最后一道防线进行救济和解决。实际上，相当部分的案件无法执行，其实是市场风险的延伸。法院对当事人权利予以救济的途径和手段是有限的，当其穷尽办法仍于事无补的时候，当事人把交易风险带来的执行不能归咎于执行不力，到处投诉、上访显然有失公允。

（三）执行体制机制不健全。一是执行机构设置体系不合理。按照法律规定,人民法院是强制执行的实施主体,法院内设的执行局或执行庭是执行程序的实施机构,具体的执行业务开展由执行法官或执行员负责。目前法院的执行管理体系不完善,执行队伍构成复杂,执行机构设置也各不相同,执行人员有公务员、事业编、合同工多种编制。执行管理体制也不是很顺畅,存在上下级部门、法院内设部门沟通衔接不畅的问题。加之司法体制改革进程中对执行方式的改革还在试点中，对省统管后的未入额执行员的任用渠道未明确,造成执行员思想疲沓,没有进取心,影响了执行队伍的战斗力。二是“重审轻执”现象普遍，立审执未形成统一联动格局。各级法院普遍存在重审判轻执行,对执行重要性认识不足的问题,办案能手和精兵强将都放在审判庭,执行人员相对法律业务能力较弱。同时执行人员的个人道德、法律知识、业务素质、执行水平参差不齐,面对复杂的执行工作,有些同志不能很好地采取灵活机动、随机应变的执行方法,工作中也缺乏主动,很难保证案件的执行质量。

（四）执行力量严重不足。一方面，执行力量不足的矛盾突出。比如全州两级法院应配备执行干警的比例应为15%合计46人，但目前全州执行干警实有人数仅36人（含合同制书记员、法警等），在本轮司法改革中，执行系统入额法官仅有4名、执行员13名、其它人员19名。中院有2名入额法官、景洪市法院、勐海县法院各有1名入额法官、勐腊县法院无入额法官。而同期案件量却有增无减，如2016年共收案2904件，其中，中院收案154件，景洪市法院收案1698件，勐海县法收案587件，勐腊县法院收案465件，人均办案超百件。案多人少的问题突出，严重影响执行案件的进度和执行工作的开展。各级法院系统的现状是执行员数量少、案件多、责任重、压力大,仅靠法院自身的力量还远远不够,同时很多被执行人具备了躲避执行的丰富经验,客观上强迫法院必须加大执行力度、增加执行力量,现实情况又很难满足。另一方面，执行工作任务非常繁重。从案件进入执行程序到执行结案,需要找线索、查银行、上措施、拘老赖、做笔录、出裁定、研究案件、装订卷宗、扫描档案、录入系统,这还不算有些案件需要查封扣押、现场勘验、执行听证、评估拍卖带来的工作量,有些复杂案件仅查询核实财产就要花费数周时间,执行笔录从立案到结案要记录上百页,许多执行人员感到力不从心，有的主动申请调离执行局，甚至基层法院有位执行局长辞去公职离开法院，有位执行局长主动辞去局长职务转到审判部门。这些困难都是现实存在亟需解决的，影响了执行工作的顺利开展。

（五）执行联动效果不明显，存在地方、部门保护主义。部分地方、部门往往从维护本地方、本部门的经济利益出发，对执行工作设置种种障碍，干扰执行工作正常有序地进行。个别党政领导以行政思维方式对待法院执行工作，直接告知暂缓进入执行程序，客观上也影响了法院的执行工作。执行工作是一项系统性的工作，需要金融、工商等行政部门及中介机构的配合，就目前情况来看，联动机制确实起到了一些效果和作用，但各联动部门本身管理制度的缺陷，还未真正形成合力。例如有的部门在同一系统间具有联网查询的功能，但不愿提供联网查询功能，致使法院执行人员只能一个个部门地跑，必然影响到执行工作的效率。

（六）社会保障救助功能不足。从现有的社会保障救助制度来看，保障范围过窄，对于无固定收入、生活困难的农民，一旦成为被执行人，偿付因交通事故等原因引起的巨额人身、财产损害赔偿款，就显得尤为困难；因此，这些案件大都陷入了无法执行的状态。

三、破解“执行难”的对策

基本解决执行难，要全面推进执行体制、执行机制、执行模式改革，加强正规化、专业化、职业化执行队伍建设，建立健全信息化执行查控体系、执行管理体系、执行指挥体系及执行信用惩戒体系，不断完善执行规范体系及各种配套措施，破解执行难题，补齐执行短板。具体有以下对策：

（一）实现执行模式改革。全力推进执行信息化进程，联合惩戒失信被执行人，畅通被执行人及其财产发现渠道，基本改变“登门临柜”查人找物的传统模式，真正破解查人找物传统执行难题。

1.实现网络执行查控系统全覆盖。以最高人民法院“总对总”网络执行查控系统为核心、以地方各级法院“点对点”网络执行查控系统为补充、依托覆盖全国地域存款及其他金融产品、车辆、证券、股权、房地产等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系，实现全国四级法院互联互通、全面应用，负责办理执行实施案件的执行人员能熟练使用系统，快速查找、控制被执行人及其财产。

2.强力惩戒失信被执行人。贯彻落实党中央关于加强社会诚信建设的战略部署，制定出台关于加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒机制的意见，不断拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度。确保最高人民法院、国家发改委等44家单位达成的联合惩戒合作协议落地生根，形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态，让失信被执行人寸步难行、无处逃遁，迫使其主动履行法定义务。

3.拓宽被执行财产发现渠道。严格落实被执行人财产申报制度，对拒不申报或申报不实的被执行人依法进行制裁；探索、推行委托审计调查、委托律师调查、悬赏举报等制度，最大限度发现被执行人财产。

（二）实现执行体制改革。 按照党的十八届四中全会确定的“完善司法管理体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”要求，推进执行体制改革，让改革成果更多惠及执行当事人，促进解决执行难。

1.实行执行权和审判权科学合理分离。优化执行权的科学配置，设立执行裁判庭，审理执行程序中涉及实体权利的重大事实和法律争议，形成审判权对执行权的有效制约和监督。

2.强化执行工作统一管理体制。依托执行指挥系统，强化全国四级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制，规范指定执行、提级执行、异地交叉执行的提起和审批程序，提高执行实施效率。

3.探索改革基层法院执行机构设置。可以采取两种模式进行探索：一是中级人民法院打破行政区划设立执行分局、负责执行实施原基层人民法院的执行案件；二是强化中级人民法院执行局对基层人民法院执行人员、实施案件、执行装备的统一管理、调度和指挥职能，在破除地方保护主义、提高执行工作效率方面进行探索。

（三）实现执行管理改革。以全国法院执行案件信息管理系统为依托，强化对执行程序各个环节的监督制约，严格规范执行行为，切实提高执行效率，努力增强司法公信力。

1.全面运行案件流程信息管理系统。建立全国四级法院一体化的执行案件办案平台、案件节点管理系统，强化节点管控，自动生成、公开相关流程信息，形成执行法院、上级法院、当事人对执行案件多位一体的监督功能，堵塞廉政漏洞，有效解决消极执行、拖延执行、选择执行、乱执行等失范执行、违法执行问题。

2.推动建立执行救助制度。积极推动普遍建立执行救助制度，研究扩充救助资金来源，充分体现国家和社会对弱势群体的人文关怀，彰显人民法院司法为民的宗旨。

（四）实现财产处置改革。针对当前经济增速放缓、经济下行压力加大的形势，树立互联网思维，加大被执行财产的处置力度，及时、有效兑现债权人权益。

1.推行网络司法评估管理。对拟处置的被执行人财产，通过网络平台进行流程管理，自动筛选评估机构，按照预设的程序进行价值评估，避免暗箱操作、低值高估、高值低估等侵害执行当事人权益现象，斩断利益输送链条，为后续拍卖工作奠定基础。

2.推广网络司法拍卖。加大以网络司法拍卖方式处置被执行财产力度，从源头上减少和杜绝串通压价、恶意竞买等有损公平公正的现象，祛除权力寻租空间，实现当事人利益最大化。

（五）完善执行工作机制。内部深挖潜力，理顺各种关系，完善相关工作衔接机制，努力提高执行工作效率。

1.建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制。建立健全无财产可供执行案件终结本次执行程序的实质标准和程序标准；终结本次执行程序后，在一定年限内继续对被执行人采取限制高消费及有关消费的跟进措施；被执行人恢复履行能力后，执行法院依职权或依当事人申请启动恢复执行程序；全国法院执行案件流程信息管理系统设置专门数据库集中管理无财产可供执行案件，实现退出和恢复执行程序自动衔接。

2.完善保全和先予执行协调配合机制。在立案阶段强化执行风险告知和保全、先予执行申请提示，支持、鼓励财产保全保险担保，做好保全申请与执行查控系统的有序衔接，提高保全债务人财产的及时性、有效性，以保全促调解、促和解、促执行，从源头上减少进入执行程序的案件数量，降低申请执行人权利落空的风险。

3.建立执行与破产有序衔接机制。将被执行人中大量资不抵债、符合破产条件的“僵尸企业”依法转入破产程序，充分发挥破产法律制度消化执行积案、缓解执行难的功能，促进市场经济按照规律健康有序发展。

4.建立繁简分流办案机制。根据执行案件财产查找、争议解决、拍卖处置等环节的难易程度，结合执行人员的个人专长，建立和完善案件分配、人员组合机制，最大限度发挥执行人员个人优势和人民法院集体优势。

5.完善执行纠错机制。建立执行与赔偿的联动对接机制，对国家赔偿审理中发现的应当由执行监督程序解决的案件，及时进行审查纠正；完善执行回转案件的执行机制，确保原执行依据被撤销后当事人依法享有的执行回转权利能够得到及时行使，最大限度减少当事人因裁判错误受到的损失。

（六）完善执行规范体系。针对执行工作中法律适用难题，着力解决执行中因法律资源不足、法律空白点多、法律规定不明确、缺乏可操作性导致的执行人员规范意识淡薄、执行行为失范等现象，及时制定出台相关司法解释、规范性文件、指导意见，形成比较完善的执行工作司法解释规范体系。

1.及时出台单行司法解释或指导性意见。出台变更追加执行主体、财产申报和财产调查、财产保全、网络司法拍卖、执行和解、仲裁裁决执行、公证债权文书执行、参与分配、股权执行等系列单行司法解释或指导性意见。

2.全面梳理司法解释体系。对现行执行司法解释进行系统梳理，消除矛盾冲突，填补规则漏洞，提高司法解释的系统性。推动强制执行单独立法进程。配合立法机关深入开展强制执行法调研起草工作，形成比较完善的草案稿，提交立法机关审议，制定强制执行法。

（七）完善执行监督体系。健全和强化执行监督体系，确保执行权高效、廉洁、有序运行。

1.加强法院内部监督。上级人民法院充分运用执行综治考核办法、执行工作约谈办法两个规范性文件，切实加强和改进执行监督工作。上级法院要适时成立督查组，对下级法院应用执行案件流程信息管理系统、清理执行案款、办理重点督办案件等方面的落实情况，进行全面督查指导，发现问题及时问责。

2.主动接受人大监督。定期或不定期向各级人大报告执行工作，邀请人大代表到法院视察，及时办理代表议案和质询，主动接受监督。

3.依法接受检察监督。与检察机关联合出台规范民事执行活动法律监督的规定，主动邀请检察机关对具有重大影响以及群体性、敏感性的执行案件，被执行人为特殊主体或因不当干预难以执行的案件，被执行人以暴力或其他方式抗拒执行的案件等进行监督，改善执行环境，维护当事人的合法权益。

4.广泛接受社会监督。依托中国执行信息公开网，将执行案件流程信息、失信被执行人名单信息、执行裁判文书等及时向社会公开，保障当事人和社会公众对执行案件及执行工作的知情权、监督权，让执行权在阳光下运行。

（八）完善专项治理机制。持续深入开展反消极执行、反规避执行、反抗拒执行等整治行动，将专项治理要求转变为长期性、常态化工作机制。

1.建立反消极执行长效机制。利用案件流程信息管理系统对消极执行现象进行自动筛查，发现问题及时予以警示、督促，经警示后在一定期限内仍消极不作为的，视情节轻重追究有关人员的责任。

2.建立特别案件执行长效机制。建立涉民生案件执行常态化、随时性、优先性机制，将功夫用在平时，逐步改变每逢年节要靠组织开展集中清理活动突击解决问题的状况。

3.建立反规避执行长效机制。持续深入开展反规避执行整治行动，提高查处规避执行行为的司法能力，完善相关协调配合工作机制，加大依法制裁力度，全面压缩规避执行行为的存在空间。

4.建立反抗拒执行长效机制。加大对抗拒执行、阻碍执行甚至暴力抗法行为的惩治力度。执行过程中及时收集、固定被执行人抗拒执行的音视频证据，充分利用罚款、拘留强制措施，以及公诉、自诉两种渠道追究拒不执行判决、裁定罪责任等手段进行依法制裁，定期公布典型案例，形成打击抗拒执行违法犯罪的高压态势。

四、结语

执行工作是人民法院工作的重要组成部分，是司法公正的最终体现。解决执行难，对于及时保护当事人的合法权益，树立人民法院良好的司法形象，维护法律的权威具有十分重要的意义。我们相信，在以信息化建设为抓手，着力强化执行规范化建设和专业化建设，切实完善执行体制机制，努力实现执行领域的深刻变革的同时，全国各级人民法院把握机遇，迎难而上，在两到三年内一定能实现基本解决执行难的目标。

（西双版纳州中级人民法院   白玲、沈云、吴刚）