农业、农村、农民问题关系到国家发展大局，随着农村土地政策和城乡一体化建设深入推进，农村土地越发弥足珍贵和重要，因农村土地承包问题引发的纠纷日渐凸显。近年来，西双版纳辖区两级人民法院受理的农村土地承包纠纷虽然占民商事案件总数比重较小，但呈现出历史跨度长、审结难度大、情绪对抗激烈、诉求纷繁复杂的特征，处理不好极易引发社会不稳定因素。为此，西双版纳中院对2018年12月29日新修订的《农村土地承包法》实施以后审理的农村土地承包纠纷案件进行调研分析，旨在统一裁判尺度，提升审判质效，提早防范群体性事件或损害农村土地承包合法权益的现象发生。

一、农村土地承包案件存在的问题

2019年截止6月30日，全州法院共受理农村土地承包案件50件。一审42件，审结8件，其中：林业承包合同3件（判决）、农村土地承包合同2件（调解)、土地承包经营权转包合同2件（判决）、土地承包经营权转让合同1件（判决)；二审8件，审结4件，其中:林业承包合同1件（调解）、农村土地承包合同1件（调解)、土地承包经营权转包合同2件（维持1件，改判1件）。

农村土地承包经营权纠纷，历来是审判的重点，更存在诸多的热点和难点问题，如何准确认定法律事实、合理适用法律规范常常不好把控，主要有以下几个方面：

一是案件类型单一，但涉及法律规范极为广泛。如民法通则、合同法、农村土地承包法、村民组织法、担保法、婚姻法等10多部法律规范及三农政策、乡规民约均有涉及。

二是诸多历史原因形成的土地现状，错综复杂，社会影响力大。承包经营户之间、承包经营户与集体或家庭成员之间诉讼主体众多、争执激烈、诉求尖锐。村民固有的思维难以靠一纸判决说服和改变，处理不当，容易造成群诉群访，影响社会稳定。

三是发包方登记填报随意、不规范。一些错报、少报、重复报，土地面积与实际不符，四至界线模糊不清，同一块地被多个证分别登记为多个农户以及多个证登记土地有交叉等时有发生，不同程度影响当事人的财产权益。

四是人地矛盾突出。婚丧嫁娶、人员增减，地多的农户要求维持现状，地少的农户请求恢复原状，导致农村集体组织成员“守土有责”。农村经济体制改革和城镇化迅速发展，土地效益大幅提升，受利益驱动形成“寸土必争”态势。

五是村民契约合同意识不强。村集体未能完全按程序进行土地流转发包，村民承包户与经营户签订合同随意，履行合同随便，引发纠纷却难以举证和承受相应的责任。

六是涉及各方面的合同效力问题。例如：土地承包经营权流转期限为“永久性”合同及超过承包期剩余期限的；集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，虽经发包方盖章，但未经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意并报乡镇人民政府批准的；农村土地流转后用于非农建设等效力问题。

七是农村土地承包过程中的民事、行政关系混淆，民、行界限不清。审判实践中，对我国土地管理法第16条规定的理解上，常会出现分歧意见，对“土地使用权争议”的不同解读是行、民界限不清的法律原因。

二、审理农村土地承包案件的建议

针对审判实践中的热点难点问题，提出以下几点建议和对策：

（一）关于受理范围

1.承包经营权确权问题。审判实践中，确认土地承包经营权这类纠纷大多并非直接提出确认之诉，而以侵权的理由提起给付之诉，当法院经过审理，才发现确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。确权问题给民事审判带来困扰，审判员之间认识不统一，裁判的不确定性凸现。实践中，确定当事人的土地承包经营权，有的因权属证书与行政登记或承包合同矛盾引起，有的因集体经济组织成员资格引起。此类纠纷，对于本来就不曾享有承包经营权的当事人，如果提起实质为确认经营权的诉讼，应该适用《土地管理法》第十六条和司法解释第一条第二款的规定，不予受理或驳回起诉，告知其向有关行政主管部门申请解决。对于就同一土地签订有两个以上合同的，承包方均主张取得承包经营权的，不能简单地以权属争议为由不予受理。

2. 因一地两证或多证、行政机关所颁发的农村土地承包经营权证界限不清、当事人无承包权属证书也无承包合同等引发的土地承包经营权确权纠纷，应当由行政机关对于涉案土地的承包经营权范围、合法的承包经营权确认后，当事人才能提起民事诉讼。

3.土地侵权纠纷中对土地权属存在争议问题。审判实务中，首先，须查明土地性质及权属，是否有土地权利证书及在权利证书范围内；其次，对于范围不能确定的情况下，可向土地、林业、农业等有关部门协查（不宜仅向鉴定部门进行鉴定），以审查土地争议是否存在；第三，若存在土地权属争议，再根据土地管理法等规定，由人民政府处理，法院直接驳回起诉。

4. 对于农村家庭承包合同履行期间，由于离婚、分家等承包户家庭成员要求分割承包经营权的，其请求实际上是对原土地承包经营权的调整，属于发包方的权利范畴，不属于人民法院民事诉讼受理范围。

5.农村土地征收补偿费用分配权利人应当是征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人。当事人请求确认其具有集体经济组织成员资格要求分配土地补偿费的，不应受理；诉讼过程中，对成员资格争议较大，又不易确定的，应裁定驳回起诉。村集体经济组织如何分配土地补偿费及补偿费数额有争议的，属于村民自治范畴，不属于民事诉讼调整和受理范围。

（二）关于合同效力

1.违反民主议定程序土地承包合同的效力。根据现行法律和司法解释的规定，原则上，只要合同形式合法，应确定合同的效力。因违反民主议定程序村民主张村集体将集体土地由本集体以外的单位或者个人承包经营签订的承包合同无效的，审判实践中，村集体将村集体所有的土地转让、出租等方式流转的，未经村民代表三分之二以上同意并报政府批准，只是内部问题，不影响外部效力，且此条款不属于违反效力性强制性规定的合同无效情形，不宜认定合同无效。但必要时可对承包期限作出调整，如发包方（包括村民群体）主张增加承包费的，可引入公平原则和情势变更原则酌情增加。

2.土地承包经营权流转没有登记或备案的合同效力。在审判实践中，人们对没有登记的合同效力认识不一。合同的效力与物权的变动是两个不同的概念，登记是物权变动的公示方法，不动产登记是物权转移的标志，是否登记主要是表明物权是否转移，是合同履行问题。合同是否有效要根据合同法的规定来认定，如果当事人之间对物权的设立和转移达成合意，只要这种合意不违反法律法规的强制性规定和公序良俗，即便没有完成登记，也应当认为合同已经成立并生效。但未经登记，不得对抗善意第三人。审判实践中，会出现采取转包、出祖、互换或者其他方式流转但没报发包方备案的情况，对未经备案合同效力如何认定，同样存在不同认识。备案不是承包经营权流转合同生效的必要条件。其理由如下：首先，当前农村土地承包经营权流转合同备案制度尚不完备，备案制度以存在书面合同为前提，而实践中仍然存在大量以口头或证人证明等方式流转土地承包经营权的情况，如果将合同备案设定为合同是否生效的必要条件，不符合当前农村的客观实际，不利于保护广大农民的切身利益，也不利于维护农村土地承包经营权流转秩序，因此，发包方以流转合同未报发包方备案为由请求合同无效，其理由不成立。其次，流转合同的备案制度从公示、公信的角度看类似于登记制度，但又不同于登记制度，既然登记都不是流转合同生效的条件，备案制度更不能成为合同生效的必要条件。

3.土地承包经营权流转改变土地用途的合同效力。土地经营权流转改变土地用途合同效力的认定也是审判实践中的一个难题。在签订合同时即对流转土地的目的和用途明确为非农业用途，根据《土地承包法》第三十二条明确规定土地承包经营权流转“不得改变土地的性质和土地的农业用途”的规定，该条款是否属于效力强制性规定，而认定合同无效仍存在争议，审判实务中，若合同约定农业用途而实际上是用于非农建设，且流转方是明知的，只是合同违约以及是否解除合同的问题，并不必然导致合同无效；如签订合同时目的确实是用于农业用途，是后来情形发生变化后改为非农建设，应当按照《土地承包法》第六十条承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。”“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。”而不应当认定合同无效。

4.土地经营权流转期限为“永久性”的合同及流转期限超过承包期的合同效力。审判实践中，土地承包经营权流转的期限不得超过承包期限，处理土地承包相关权利证书载明的承包期内的有效性问题，超过部分因法律没有明确规定以及是否延包等其他问题，法院不宜作出评判及处理。

（三）关于违背农民意愿强迫流转土地承包经营权的问题

法律规定承包方依法享有土地承包经营权出租（转包）、入股或者其他方式流转的自主权，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转。土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。未经承包方书面委托，发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流转合同，强迫农民流转土地承包经营权的，或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的，流转无效。

（四）关于案件审理中证据采用的问题

此类案件中常见的证据有以下几种：农村土地承包经营权证书、承包合同、土地清册、缴费票据、流转协议、村委会的证明和证人证言。但这些证据大多存在形式瑕疵、证据相互矛盾等问题。在认定证据时，应将每一个单个证据置于全部证据背景下，考察其真实性、合法性和与案件的关联性以及证据相互之间的支持作用，切不可单凭某一证据无视其他证据确定案件事实。由于农村土地纠纷案件当事人的举证能力一般较差，而且土地纠纷案件的成因也比较复杂，审理中对证据的认定应把握两个方面：一是按照农村实际，注重经验法则的运用；二是在遵从《证据规则》相关规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能在使用证据时符合客观真实。

(五）“农转城”的土地承包经营权问题

从2012年来，云南省委省政府为提高城镇人口比例，相继给各地下达了“农转城”指标，有相当一部分农民响应号召变成了“城里人”，同时享受“两张被子、十件衣服”的优惠政策，即，既可选择能享受农村优惠政策、也可以选择享受城市优惠政策，涵盖卫生、教育、社会保险、医疗保险等十个方面。核心要件就是承包土地不收回。但是，他们的土地承包经营权没有像农民工那样有法律保护，实际上这些“城里人”不具备城市生活的条件，仍然居住在农村、生活在农村靠土地维系。随时间推移，若没有法律加以保障，按现有《土地承包法》规定，他们或将变成无地“城里人”，导致纠纷不断。建议各级政府应及时报请立法机关对《土地承包法》加以修改和完善，消除这群“城里人”的后顾之忧。

（六）关于保障农民宅基地和房屋财产权益的问题

农村集体土地是一种比较特殊的土地所有制，从宅基地来看，享有无偿取得宅基地是集体成员的重要资格之一，确定集体成员资格，可能涉及农民的家庭、户口、出生死亡、婚姻嫁娶关系等，所有这些关系的理清和界定，都是落实“三权分置”的关键环节。资格权的设定虽不属于人民法院处理范围，可建议政府相关部门备案审查制度，强化对农民利益的保护和宅基地流转秩序的维护。国家对宅基地的使用权年限没有明确规定，由于房屋所有权可以继承，实际上存在着随同房继承而发生的宅基地继承，此类案件，法院对房屋的所有权的继承、出租、转让等使用权益，应予保护。但宅基地使用权的年限确定、确定宅基地使用权流转范围以及宅基地使用权的权能问题等，建议立法机关完善相关法律法规，进一步明确相关司法解释。保障农民宅基地和房屋财产权能利益，可采取以下几项措施：一是将农村宅基地列入个人财产保障体系，扩大农民合法财产范围；二是借助不动产登记保障农民的财产权，将土地等财产权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施管理进程，全面实现对农民财产权的确认和保护；三是有步骤落实土地及房屋财产权的抵押担保权能，推动农民住房等财产为标的多种形式的抵押担保模式，再进一步探索宅基地使用权的抵押担保权能的实施。

 

（西双版纳州中级人民法院   玉儿）