法官员额制改革形势下边疆少数民族地区法院面临的挑战
访问次数 : 发布时间 :2015-10-10
党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革作出重大部署，提出司法人员分类管理和法官员额制改革。最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》进一步明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。”法官员额制改革顶层设计框架已基本形成，改革方向也已经明确，改革试点工作正梯次有序展开。法官员额制度是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容, 是司法改革的重头戏。本文结合西双版纳州两级法院队伍状况，分析法官员额制改革形势下，边疆少数民族地区法院面临的挑战，提出法官员额制改革需要厘清的几个问题。
一、海南法官员额制改革经验
所谓法官员额制，是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度，从而保障法官队伍的公正高效。今年1月，作为中央确定的先行试点司法体制改革的7省市之一，海南在全省法院系统内进行了全面的法官员额制改革，从现有的1540名法官中刷掉近1/3的名额，最终有1138人进入法官员额。海南法官员额制改革的要点有以下几个方面：
（一）关于法官员额比例。海南确定，在五年过渡期内，海南法官的员额比例不能超过全省法院工作人员的39%。纵观其它进行司法改革试点的法院，也大致在这一范围，例如上海司改方案最初确定的三类人员员额比例分别为33%、52%和15%,后由33%调整为39%；广东表示,5年内法官员额逐渐减到39%以下,而且39%只是司法体制改革后广东全省法官的比例,并不是每个法院都如此。
（二）关于如何进入法官员额。对于如何选任法官，海南的做法是，采取自愿报名的方法，由选任考试成绩加上业务考核成绩加权决定。其中选任考试成绩占四成，考核成绩占六成。考试由五名审判业务专家立足审判规律和政治素质要求各出十道题，并附标准答案。其中两道题是公共题，各占25分；根据法官的专业再出刑事、民事、行政审判和执行各两题，选出四个业务门类各一题，参考人员可据自己的业务专业选做两题，各占25分，考试成绩让第三方（政法职业学院等
（三）关于未能进入法官员额的如何处理。对于考试暂时没有通过的法官，等有空缺名额时可以再次参加选拔，也可以书面申请转岗，转至法警、司法辅助人员等岗位。同时，注重保护既得利益，未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员，法官职务保留，现有待遇不变。
海南法院的法官选任，让法官员额制度从似雾似雨的缥缈话题变成了真真切切的实践举措，且是全面铺开，一次到位，为我国法官员额制改革提供了重要范本。根据海南改革模式，笔者对西双版纳州两级法院队伍状况进行分析，研究实行法官员额制改革的现实条件。
二、西双版纳州两级法院队伍状况分析
西双版纳州法院系统由一个中级法院、三个基层法院构成。队伍状况构成如下：
（一）人员编制结构情况。全州法院现有人员编制294人，其中，中央政法编制283人，工勤编制11人。实有274人，其中，法官146人，占53.28％；书记员50人，占18.25％；司法警察30人，占10.95％；司法行政人员35人，占12.77％；工勤人员13人，占4.74％。法官比例超过中央确定的39％的员额比例。
（二）法官岗位分布情况。全州法院有法官146人，但并非全都在审判一线。全州法院的法官按其岗位不同大体上可以分为四类：第一类人员主要包括院长、副院长、纪检组长、执行局长、政治部（处）主任等领导岗位，主要承担法院内部的审判管理和行政管理职责，具备法官资格，但极少办案甚至基本不办案，这类人员有21人，占14.38％；第二类人员即执行员，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理，这类具备法官资格的执行员有11人，占7.53％；第三类人员是具备法官资格，但在行政综合部门从事行政工作的人员，这类人员17人，占11.64％；第四类人员是严格意义上的一线法官，这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭、立案庭、审判监督庭以及基层法庭的审判员，这类人员有97人，占法官人数的66.38％，占法院全部工作人员数的35.4％。
（三）年龄结构情况。全州法院35周岁以下98人，占35.77％；36至45周岁77人，占28.10％；46周岁以上99人，占36.13％。在146名法官中，35周岁以下36人，占24.66％；36至45周岁44人，占30.14％；46周岁以上66人，占45.21％。
（四）学历结构情况。研究生（或法律硕士）6人，占2.19％；本科学历234人，占85.40％；大专学历32人，占11.68％；中专及高中学历2人，占0.73％。
从西双版纳州两级法院队伍结构可以看出：一是法官“混岗”现象较为突出。法院内部法官职务序列与非法官职务序列界限不清，没有把审判工作与其他综合性工作进行合理划分，部分从事行政、人事、后勤等服务部门的人员也在法官职务序列上，真正在一线办案的法官只占法官比例的66.38％。二是审判辅助人员不足。作为法官员额制改革的配套举措，审判辅助人员的数量必须增加，然而当前西双版纳州两级法院审判辅助人员严重不足。海南法院确定的法官、司法辅助人员、司法行政人员分别为专项编制的39% 、46% 、15%，西双版纳州两级法院司法辅助人员仅占正式编制的18.25％，许多司法辅助工作主要靠招聘聘用制书记员完成，目前，全州法院有50名聘用制书记员从事司法辅助工作。三是法官年龄梯次较为合理。在146名法官中，35周岁以下、36至45周岁、46周岁以上的比例分别为24.66％、30.14％、45.21％。35周岁以下法官大部分是近年来招录进法院系统，科班出身，通过国家司法考试的人员，专业素养素质基础好，积累了一定的审判经验，有一些法官已经承担起大量的办案任务。36至45周岁法官从事审判工作时间长，审判经验丰富，是法官队伍的骨干力量。46周岁以上法官有一部分是从审判一线历练成长起来的庭长、院领导，但由于司法权内部运行的行政化，院庭长审批案件多，直接办理案件数量偏少；还有一部分是从事审判工作多年的老法官，积累了丰富的办案经验，且通晓本地少数民族语言，善于做群众工作，但法律科班出身的少，大部分通过电大、业大、自考等非全日制教育形式取得文凭，对法律知识缺乏系统的学习。45周岁以下中青法官比例为54.8％，法官员额制改革后，中青法官的比例可能还会进一步上升。
三、实行法官员额制可能会给西双版纳法院带来的挑战
推行法官员额制改革，不仅仅是形式上“减人”，关键是通过改革，实现现有司法资源的合理配置，加快法官队伍的正规化、职业化、专业化建设。作为边疆少数民族地区法院，队伍的职业化和专业化程度不高，法官的专业素质和能力水平与先进地区法院相比有一定差距，缺乏高层次、复合型人才，实行法官员额制，可能会给西双版纳法院带来许多挑战，主要表现在几个方面：
（一）案多人少矛盾在短时间内可能会加剧。实行法官员额制一个基本目标是大幅减少法官数量，确保留下来的法官是真正优秀的法官。但是，越来越少的法官能否公正高效地处理短期内不仅不会下降反而还在大幅增加的案件？这是推行员额制后可能遇到的一个主要问题。近年来，西双版纳州两级法院受理案件数量不断上升，2012年至2015年上半年，受理案件数量分别为6974件、8174件、8768件、6433件，2015年上半年受理案件数接近于2012年一整年。以受理案件数量最多的景洪市法院为例，2015年上半年景洪市法院受理案件数量3094件，有法官47人，审结案件1416件，结案率为45.77％，近一半案件未能结案，审判工作强度非常大，案多人少矛盾十分突出。以往，面对案多人少矛盾，将所有符合条件的干警任命为助理审判员、审判员来应对越来越多的案件是一条基本路径。实行法官员额制后，法官人数会进一步减少。如果按照中央39％的控制线，西双版纳州两级法院法官的人数会从当前的146人减少到110人左右（110人的估算还是在满编的情况下），且还要留有余地，案多人少问题在短期内可能会加剧。
（二）队伍心理状态不稳定，可能会出现人才流失。法官员额制改革可以说是动了每一个法官的“奶酪”，原有的体制将被打乱，法官名额减少，那么现有的法官中哪些人能继续当法官？这些问题触动的是每个人的根本利益。对于一些年龄较大的法官来说，由于法律知识、学习能力和理论水平受限，在员额制选任考试中，竞争力不敌年轻法官，自己辛辛苦苦多年，到最后已经取得的法官身份都难以保留，这对他们来说是一个不小的触动。对于刚进法院工作，刚任命为助理审判员的一些年轻法官，承办案件数量较少，一部分从事的是司法辅助或是行政工作，如果以办案数量作为考核的一项依据他们不占优势。对于具有法官资格的法院领导干部，大部分从审判一线历练成长起来到领导岗位，但由于履行管理职能，办案数量较少或基本不办案，能否进入法官员额也是他们担心的一个问题。而对于进入法官员额的法官，在获得更大的审判权力，更单纯的专业工作，更高的工资的同时，也意味着更大的司法责任，大量的案件由承办法官或合议庭直接作出裁判，不需要分管领导签发，不再上审委会，承办法官对案件质量终身负责，这对于法官来说也是一个很大的压力。面对法官员额制，不同身份的法院工作人员，各有各的立场，各有各的担忧。一些未能进入法官员额的法官，法官的职业荣光被剥夺，产生了对自身前途命运的担忧，可能会选择离开法院到更好的工作单位去。一些能进入法官员额的法官，也可能由于工作压力大、风险高、待遇的预期与承担责任不相符等问题辞职当律师或到其它部门。近来，全国各地出现的法官在新一轮司法改革来临前掀起辞职潮的现象引起社会关注。西双版纳州两级法院本来就存在人才流失的问题，自2009年以来，全州法院先后招录公务员89人，由于职级待遇、工作环境等多方原因先后调出、考入其他单位53人，占招录总数的59.55％。去年以来，两级法院调离和辞职的干警就有8人。随着法官员额制改革的到来，队伍心理状态更加不稳定，也出现了离开法院的势头或倾向。
（三）法官的专业素质和办案能力可能会无法适应改革后的更高要求。众所周知，有权力必有责任，有司法权力就有如影随形的司法责任。与法官员额制相配套的是司法责任制，就是建立让审理者裁判、由裁判者负责的司法制度。法官员额制的核心其实就是法官的精英化配备，实行法官员额制后，法院的办案模式就转变为法官＋法官助理的模式，法官对案件的审理亲自签发，亲自负责，这对法官的专业素养，包括分析判断能力、逻辑思维能力、法律思维和法律适用能力等都提出了更高要求。法官员额制的核心目标是确保最优秀的人才进入法官员额，但作为边疆少数民族地区法院，法官的受教育水平、专业素质等都不算高，全州法院研究生（或法律硕士）仅6人，占2.19％，本科学历234人，占85.40％，且一些干警是通过自学考试等方式取得本科文凭，没有受过四年的全日制教育。以中院为例，中院有法官57人，研究生学历2人，取得司法考试A证9人，B证1人，C证16人，其余为在实施国家司法考试前取得法官资格。由此可以看出，边疆少数民族地区法院法官的整体素质和专业化水平仍有很大差距，能否胜任改革后工作模式的转变是一个问题。
四、实行法官员额制需要厘清的几个问题
中央对法官员额制改革做出了顶层设计，对于中基层人民法院来讲，关键是要做好顶层设计与实践操作方面的对接，使法官员额制改革既符合法官职业特点，又能协调各方利益顺利推进。重点解决好四个方面的问题。
（一）员额比例如何确定？关于法官员额的比例，中央明确了39%的控制线，并且要求不仅不能突破，还要留有余地，为暂时未能进入员额的优秀人才留下入额空间。从正在进行法官员额制改革的几个试点省份看，39％的员额比例并不意味着每个法院都是39％，而是在39％的控制线下全省法院自由统筹。例如广东高院表示，广东将在5年内将法官员额逐步减少到编制人数的39%以下，39%在全省范围内统筹实现，每个法院的员额比例因当地经济发展程度、案件数量等因素不同会存在差异。因此，具体员额比例的确定，要充分考虑案件量的因素，同一个省内三级法院的员额比例不宜搞“一刀切”，而是根据案件量的不同，合理确定不同的比例。
（二）入额范围如何确定？当前，法官岗位设置并不仅在审判一线，审判综合部门和司法行政部门也存在大量法官。
在推行法官入额时，现任法官无论工作在审判业务岗位，还是审判综合岗位，包括司法行政岗位，应尽可能地给予其遴选为员额法官的机会。因为目前工作在审判综合部门或司法行政部门的法官，有相当一部分是具有审判工作经历、拥有审判经验，只是因为工作需要才离开审判一线的，当然实践中还有很多其他情形，所以法官员额改革不能仅考虑目前工作在审判一线法官的入额问题，而是给予取得法官资格的所有工作人员平等的机会。在考核上，要结合现任法官实际工作岗位的差异，制定科学的考核评价标准，从而体现公平公正。
（三）选任条件如何确定？在法官入额的问题上，中央的要求非常明确，要严格标准、宁缺毋滥。在实践中要把握好以下几个方面：一是高标准的职业素质是法官员额制的核心内容。司法裁判是运用证据认定事实、适用法律，依法定罪量刑，确认、分配当事人之间权利、义务，对行政行为进行合法性审查的专门活动，这就要求法官必须具有很高的逻辑推理能力和法律专业素养。在考核选任中，首要突出的就是专业能力，这些能力可以通过考试，结合法官从事审判工作的年限、办理案件的数量、质量、效果等进行评价。二是法官的职业良知和职业道德同等重要。法官的司法活动体现着法官对是非善恶的理性判断和评价，对于事实的认定，证据的采信，法律的选择都离不开法官的主观确信。断是非，定纷争，专业知识很重要，但更重要的还是法官的良知和道德，这关系到公平正义的实现。因此在考核入额法官时，应该把道德品质作为重要内容。把“三严三实”作为考量法官入额的重要依据，重点是看法官能不能做到严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。三是要把政治纪律意识作为重要考量内容。作为一名法官必须始终坚定正确的政治方向，严守各项纪律要求，在政治和纪律的要求下，客观中立办案，这才是符合中国国情的人民法官。
总之，法官入额标准应综合多方面因素全面考虑，确保德才兼备、廉洁自律、能够真正胜任审判工作的法官进入员额。
（四）员额制改革达到的最终效果是什么？法官员额制改革是法院工作人员的一次重新分流和重组。法官员额制改革的过程中，要着力解决法官职务非法官化的不正常状态，将现有法官进行重组，让优秀人才回归审判岗位办案，把其他人员剥离出来从事审判辅助工作或其他工作，同时探索购买社会化服务的方式补充审判辅助人员，确保法院主要资源和力量投入到执法办案中去，从而实现司法资源的合理配置。
法官的职责和工作内容也要相应做出调整。法官员额制改革前，法官需要承担一些审判事务性工作。改革后增加法官助理，法官、法官助理、书记员之间职责更加清晰，大量的审判辅助性工作都是由法官助理和书记员完成，法官的主要精力将集中在“审”和“判”上。真正建成一支正规化、职业化、专业化，小而精的“精英化”法官队伍。
实行法官员额制是司法体制改革的重要内容，也是法官管理的必然举措，施行以后，必将对法院的审判事业产生积极的促进作用。尽管改革过程中可能遇到这样那样问题，但一定要坚定对司法改革的信心，破除改革中的挑战和困难，从自身实际出发，因地制宜，稳妥推进，确保中央的顶层设计在具体司法实践中落地生根，取得成效。
（西双版纳州中级人民法院 曹雪红）