——西双版纳法院的探索

 

 

一、过问案件影响人民法院独立审判

近几年，人民法院受理案件数逐年上升，2014年达1500万件左右，人民法院审判工作在定纷止争、在维护正常市场经济秩序、在维护和捍卫社会公平正义方面地位和作用更加突出，人民群众对法院依法独立公正行使审判权、对案件作出公正裁判的要求越来越高，对法院工作更加关注，给予更高期待和更高要求。我省、我州法院受理案件情况和全国法院相类似，全省每年受理案件在33至35万件之间，我州两级法院在8000至9000件之间。但就我州情况看，不仅案件增加幅度大，2011年案件数是2007年的近一倍，而且是全省17个中级法院系统唯一一家所辖法院案件都在1000件以上的法院，最少的勐海法院案件都在1200件以上，勐腊是1500件左右，中院2200件，景洪法院每年受理案件数为4000件左右，从2012年全省统计数据，景洪法院案件受理数居全省131个基层法院第八。中级法院机关以全省17个中院倒数第五少的干警数办理了正数第五多的诉讼案件，其中刑事案件居17个中院第四，民事案件数排第五（2012年统计数据）。案件数的增加，法院工作的社会影响也就直接增加，从一个案件至少涉及2家人计，每家人至少有5个直接利害关系人计，全州法院一年审理9000件案件，至少涉及18000个家庭，涉及9万人，即法院审理案件和全州十分之一的人口有直接关系，影响可不是一点点啊。

由于法院审判工作和人民群众的利益息息相关，是人民群众获得救济的最后途径，是群众说理讲理的最后场所，所以，法院工作备受瞩目，法院工作中的任何一丁点不足和瑕疵都会成为损害法院公信力的致命武器。社会对法院的要求，按照西方的俗语，就是和神一样，就是只有神和法官不能犯错误。不仅不能犯错误，对法院和法官的工作，社会还有更加苛刻的要求，从古代对青天大老爷明察秋毫、明镜高悬，到现代要求法官解决一切群众不能解决的纷争，而且必须是人民满意。这也是对法院和法官的无限信赖和希望，是对规则、秩序的渴望和追求，是对法治的信任和科学文明解决问题方式的认可。是社会发展进步的积极内在力量。

但中国却是具有浓郁乡土气息的古老国度，在文化传承、风俗习惯等方面与刚性的法律约束有明显的冲突。比如，中国社会最基本的关系是人情关系，最重要的情感纽带是家庭、是亲情。最主要的解决问题的思路是“找关系”，最严重的制裁是使你在乡亲们面前抬不起头，对人最好的评价是重情重义、讲人情。这是乡土中国，是一个不断变化、快速发展的国家，是在进一步强化法治和治理方式、治理能力现代化的国家。一方面，由于社会的快速发展，我们只能以法治的方式解决问题、管控秩序、推进发展。同时，我们又不能完全适应法治社会的行为方式，对传统有着深厚的感情，对权力有着特殊的崇拜。习总书记在中央政法工作会议上曾经讲过，现在，一有案件，无理的去找人，有理的也忙着去找人。就是以传统人情社会来理解和执行现代法治运行模式。也曾有报道，一个案件当事人去找县委书记，要求就法院正在审理的案件说情、打招呼，县委书记明确拒绝后，反而被请托人斥责，说你是县委书记，全县都听你的，法院也听你的，哪有办不了的事？这就是权力崇拜，就是相信党政权力可以解决一切问题，而不是依法治理，依法解决。在解决问题的时候，首先忙着去找人、去打点和疏通关系，对关系、人情的力量重视远超过对案件和证据的准备、收集和法律的研究。正因为如此，也特别关注案件相对人是不是也去找关系、托人情，都在围绕案件忙乎着不是案件本身的问题，最后审判结果出来，也不是关注由于证据和法律原因而推导出必然的审判结果，而更多的说辞是对方找了更大的领导，自己在找关系、托人情上没到家。将一件公开、透明、公正的审判活动异化为人情案、关系案，甚至金钱案。对法院工作多加指责，对法治信仰是说在嘴上，不落实在行为之中。

于是，生活在现实生活中的法院，虽然是法律的执行者，是法治精神的维护者，但是，在实施法律的同时，确实也遭受一些非法律的情感滋扰。特别是生活在世俗社会的法官，抱有一腔法治的理想和信念，却肩负着三亲六戚的重托，拒绝不了领导同事的说项，在认真剖析法律适用和事实认定的时候，也得煎熬于法与情、法与理，承受着法律人的坚守和世俗人的碰撞。而社会上什么“门难进、脸难看、事难办”和“人情案、关系案、金钱案”就在无声无息中贴在了人民法院的大门上，成为人民群众对法院的批评，成为各级各界对法院工作不满的直接口实，成为影响司法公信力的直接障碍和法治推进急需解决的顽疾。

从审判人员的角度，当前，以各种理由和关系过问案件是影响人民法院独立行使审判权的最主要因素，也是法官最难以解决的现实问题，是给法官造成的心里压力最大的问题。

二、关于禁止过问、插手案件的规定

保证法院依法独立行使审判权，不仅是保证司法权独立依法运行的需要，更是改变乡土中国遇事靠人情、解决问题靠关系的传统行为方式和思维方式，而是按照治理能力现代化和治理方式现代化的要求，以法律作为解决问题的基本途径，以法治思维作为解决问题的基本思维，全面推进法治建设，推进国家治理能力的现代化，为传统中国走向现代化创造条件。

为此，在深化司法体制改革的部署安排中，中央强调要确保人民法院依法独立行使审判权，建立领导干部过问、插手案件全程留痕、登记和通报处理的制度和司法机关内部工作人员过问案件登记、处理制度。就是从当前影响独立审判的最普遍、又是最关键的问题入手，营造风清气正的司法环境。3月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（以下简称规定），明确指出，为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求，防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，确保司法机关依法独立公正行使职权，各级领导干部应当带头遵守宪法法律，维护司法权威，支持司法机关依法独立公正行使职权。任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情。同日，中央政法委也印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》（以下亦简称规定），也明确指出，为防止司法机关内部人员干预办案，确保公正廉洁司法，司法机关内部人员应当依法履行职责，严格遵守纪律，不得违反规定过问和干预其他人员正在办理的案件，不得违反规定为案件当事人转递涉案材料或者打探案情，不得以任何方式为案件当事人说情打招呼。

这两个规定，开宗明义，就是防止领导干部过问案件、插手案件处理，防止司法机关内部工作人员过问案件、说情打招呼。从司法实践来看，中央的两个规定抓住了就案件说情打招呼的关键节点，是通过抓住关键少数人来解决长期影响司法公正的人情案、关系案问题。中国虽然是人情社会、乡土中国，但由于这几年法制宣传的大力推进，许多人还是明白情与法的区别，也在社会上形成尊重法律的良好社会基础。特别是上世纪八十年代初，中央决定取消同级党委审核决定案件制度以后，法院权威得到极大提升，审判水平和审判能力、审判规范发展很快。在一定时期，法院的审判环境是很好的，党委支持，社会认可，群众满意，法官荣誉感和责任心也得到极大激发。但是，由于经济发展，特别是许多好东西被金钱所俘获，追求利益最大化成为社会的一种主导思想，影响到社会生活的方方面面，与人情一结合，以领导干部和司法机关内部工作人员为主要参与者的说情、过问甚至干扰案件处理，影响独立行使审判权的情况就较多发生。案件处理总体没有偏离法律规定，但案件处理过程的人为因素存在，确实使法院工作的公正性受到严重质疑。影响司法公正，损害司法公信，也危害社会诚信基础。有些民间说法，法院都能被摆平，还有什么摆平不了？对待法律都是如此，社会公序良俗怎么遵循，社会共有的价值观和道德底线怎么维护？社会还有什么希望？

所以，许多人也希望制止过问案件情况，解决插手和干扰案件审理问题。从中央政法委到最高法院、最高检察院和公安部，为此都发过专门的文件，最高法院“五个严禁”，其中之一就是严禁为案件当事人说情打招呼。但是，规定出台了，效果不甚明显，群众不满意，审判人员依然感到很大压力，有令不禁，禁而不绝。问题出在什么地方？还是出在关心案件的人上。那过问、干扰甚至插手案件处理的是什么人呢？首先就是司法机关内部人员，这是最简单的方式，而且可能还相互参与案件合作审理，所以，过问情况最普遍。其次是领导干部，特别是工作职责与法院工作有一定联系的领导干部，基于各种原因，对案件审理表达关注，要求公正审理等等。这些人过问案件可以很简单、很方便就把自己的意志传达出去，第二是理由可以冠冕堂皇，内部人抹不开情面，领导是工作需要，虚虚实实，云里雾里，关注案件的意思已经表达。所以说中央两个规定直指领导干部和司法机关内部工作人员，就是抓住了问题的实质和关键少数，就是掐住了七寸，一针见血。

中央两个规定，对领导干部和司法机关内部工作人员予以了明确的界定，更为关键的是列举了应该禁止的情形。规定要求对司法工作负有领导职责的机关，因履行职责需要，可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，督促司法机关依法履行职责，为司法机关创造公正司法的环境，但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。规定明确司法机关领导干部和上级司法机关工作人员因履行领导、监督职责，需要对正在办理的案件提出指导性意见的，应当依照程序以书面形式提出，口头提出的，由办案人员记录在案。其他司法机关的工作人员因履行法定职责需要，向办案人员了解正在办理的案件有关情况的，应当依照法律程序或者工作程序进行。也就是以上因履行职务依法了解、指导和关注案件进展的情况以外，其他所有的非案件审理人员就案件的一切意见、建议甚至关心、关注都是禁止的，即不管以什么名义，未经法定程序，并书面记录在案的，都是规定禁止的情况，都要记录、通报甚至予以处理。

同时，规定要求司法机关办案人员应当恪守法律，公正司法，不徇私情。对于司法机关内部人员的干预、说情或者打探案情，应当予以拒绝；对于不依正当程序转递涉案材料或者提出其他要求的，应当告知其依照程序办理。要求对司法机关内部人员过问案件的情况，办案人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。司法机关依法独立公正行使职权，不得执行任何领导干部违反法定职责或法定程序、有碍司法公正的要求。对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。规定司法人员如果不严格执行记录制度，要予以严肃处理。对记录在案的，要由党委政法委对领导干部插手、干扰案件办理情况适时进行通报。

两个规定虽然条目不多，但简洁、明了，直指要害，抓住关键人，抓住关键环节，明确违反的纪律和法律后果，形成强大的制度保障和制度震慑。一经颁布，就起到了立竿见影的效果，一改过去多禁止性规定，但禁而不止，有禁不行，甚至禁令挂在墙上，该怎么做还是怎么做的情况。是管用的规定，管火的制度。

三、西双版纳法院的探索

西双版纳地方小，人与人之间的关系更加紧密，人情、亲情更加浓郁，更多的风土人情、更多的人情世故。在审判工作中，由于我们绝大多数法院工作人员是土生土长的本地人，父母、兄弟姐妹，三亲六戚都世世代代生活在本地，绕不出三个人就必定发生关系交集，所有人都生活在浓浓的亲情、友情之中。我们法院工作人员虽然职责所系，但不能没有亲情、人情，不能六亲不认而独善其身，他们难免也会受到世俗生活的情谊困扰，不得不接受并参加到社会生活的“情网”之中，他们很多时候也得去求人、去接受别人的关心、关爱和帮助。在这样狭小、紧密的社会关系中，保证依法独立审判，不仅要严格执行法律，保证实体处理的公正。也不得不关注影响人民群众对司法公正的感受问题，解决可能影响依法独立审判的问题，真正做到公正不仅做到，还要让人民群众感受到。为此，根据西双版纳的实际情况，按照审判规律和有关规定，西双版纳法院进行了积极探索。

一是坚决杜绝法官和当事人及其代理人吃吃喝喝的情况。西双版纳自然条件十分优越，人际关系十分和谐，人与人的关系十分亲密，再加上地方小，人熟，生活又极度悠闲舒适，所以吃吃喝喝成为一种生活享受，成为一种生活态度。从法院来说，法院工作人员和律师、和案件当事人在没有案件发生之前就是同学、朋友、亲人，就有很多时候在一起悠闲的生活。但是，一旦案件诉到法院后，法院工作人员和案件当事人及其代理人还一起吃吃喝喝，就难免有瓜田李下的嫌疑，就可能给人带来偏听偏信的不公正的合理怀疑。客观上也不是所有的问题都发生在吃吃喝喝中，但这个饭不应该吃。饭不该吃，可怎么回绝以亲情、友情为纽带的饭局邀请呢？

为解决这个问题，中院研究，决定通过自我承诺并广而告之的方式解放我们的审判人员，为他们创造不接受吃请的纪律要求。2012年，西双版纳两级法院所有法官公开向案件当事人及其代理人承诺，不接受案件当事人及其代理人吃请和财物。否则，一经查证将自愿辞去法官职务，并接受组织处理。该承诺不仅向全社会公布，而且就每一个具体案件在送达相关告知材料的时候必须将法官的不接受吃请的承诺专门告知，要求当事人及其代理人不要给法官增加麻烦和负担，不要劳心费神在邀请法官吃喝和打点法官上，会害了法官。从承诺制度实行以来，纪检监察和审务督察经过多次明察暗访，过去较为普遍的法院工作人员和其他人员吃吃喝喝问题得到有效遏制。从法院内部调研和相关部门、人员调研情况看，内部人员对承诺的规定很支持，认为确实给自己在人情社会中避免吃吃喝喝树立了挡箭牌，现在吃喝少了，学习和陪家人时间多了，人与人的关系更简单了。而从外界调研情况看，对两级法院执行该项制度后的效果也给予高度评价，有些律师说现在约不了法院的同志吃饭了，也省了心，可以更好准备案件。法院形象就在这简单的拒绝吃请中得到提升，法院同志更加受到别人的敬重。

二是主动服务，阳光接待。过去案件当事人及其代理人到法院办事，都是到法官办公室相对封闭狭小的空间交流，既影响法院正常工作，也会造成法官是否会对相对熟悉的当事人及其代理人的亲疏有别情况，影响另一方对司法公正的怀疑。同时，当事人及其代理人径行到法官办公室，如果法官不在或正在开庭、开会，会影响当事人办事效率，导致所谓不仅门难进，事还难办的印象，也不利于法院为当事人提供同一的便利服务。为此，在诉讼服务中心建设的基础上，两级法院决定强化服务，将法官接待当事人及其代理人从当事人上门找，变为法官走出办公室下来接待、服务。即，从今年开始，在诉讼服务中心增设导诉台，由院领导带头，每天安排一位同志进行接待服务，帮助当事人及其代理人解决预约法官、材料转接、事项办理等一系列事项，让当事人及其代理人到法院办事从自己到处找变为提出要求，导诉台值班领导帮助安排办理。同时要求所有法官不能无故不按照导诉台要求到诉讼服务中心接待当事人，否则调整岗位。在诉讼服务中心，建设专门阳光接待室，整个接待工作都有记录和视频留存。确保耐心服务，真诚服务和规范服务。也避免个别私下接触当事人及其代理人情况发生。使群众到法院办事更加便捷、透明，法院工作更加阳光、公开。

三是建立案件过问说明和声明制度。就是按照中央两个规定精神，强化、细化法官对过问案件的记录制度。中院2月27日通过《关于过问案件说明、声明的规定》，明确要求对过问案件、说情打招呼的、干扰、插手案件办理的，无论是领导还是法院内部工作人员，案件承办人、合议庭和审判委员会必须进行说明或声明，即有过问情况的，如实说明，并记录在案。没有过问、打招呼情况的，必须声明，对该声明也必须记录在案。为确保说明、声明制度的落实，法院要求每一位案件承办人在案件审理报告中必须专门就过问情况进行说明或者予以声明。要求合议庭合议案件时候，参加合议庭成员必须说明或声明，并必须记录在合议笔录中。案件提交审判委员会讨论的，审判委员会委员必须事先予以说明或声明，有过问情况的，不仅要说明，而且只能在最后发表意见，有可能影响公正判断的，还应该予以回避。对案件承办人、合议庭和审委会说明、声明制度的执行，由文书签发领导进行审查，没有相关说明、声明的，不得签发文书，补齐相关材料后才能审签文书。

中院细化强化说明、声明制度，首先是从内部法院自己可以要求和执行的角度来提要求，来设定工作流程。但从制度设计的出发点，就是落实中央严禁领导干部插手、干扰案件办理和禁止司法机关内部工作人员过问案件，制止说情，杜绝关系案、人情案，工作的重心还是应该放在广为宣传中央和法院自己的规定上，使关心案件的人，包括领导通过正常的程序来监督和帮助法院依法独立行使审判权，做出客观公正的裁判。为此，我们召开新闻发布会，向社会广泛宣传，明确告知无论什么样的过问或说情、打招呼都将被记录在案，领导干部如果说情打招呼了，还要被通报，甚至被追究责任。在案件一旦诉至法院后法院送达相关材料中，过问案件说明、声明的制度规定也作为专门告知材料送达当事人及其代理人，提醒当事人及其代理人不要去找人，更不要对法官施加影响，而要专注于案件本身。在具体执行中，从院长开始，每一位审判委员会委员到每一位具体案件承办人都严格执行法院规定，确保有过问情况的如实记录，没有过问的亲自声明。确保中央规定精神的真正落实。确保法院真正依法独立行使审判权。

通过以上三个方面的努力，在当地党委、人大、政府、政协，特别是政法委的领导、支持和理解下，在全社会的共同参与下，法院执法环境更加简单，法院依法独立行使审判权得到更好的保障，风清气正的审判环境使人民群众更加能够在每一个司法案件中感受公平正义，增强法治的信心和对法律的信仰，推动法治西双版纳建设，推动边疆民族地区法治化进程。

（州法院 供稿）